II SA/Ke 714/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosków S. M., J. Ś., S. P. B. i S. S. M. M., E. S., L. W. i Spółdzielni o ponowne rozpoznanie sprawy - utrzymało w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa swoją decyzję z dnia [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...], ustalającej na wniosek Gminy lokalizację inwestycji celu publicznego na działkach położonych w B. (obręb 6), zgodnie z załącznikiem graficznym Nr 1, stanowiącym integralną część decyzji, dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie zagospodarowania terenu przestrzeni publicznej Placu (Rynek) i północnego fragmentu ul. M. w B., obejmującego: - budowę nowej płyty rynku (rozbiórka dotychczasowych nawierzchni asfaltowych, wymiana nawierzchni wraz z podbudową), - rozbiórkę istniejącego szaletu miejskiego, - gospodarkę istniejącym drzewostanem, - przebudowę centralnego punktu zielonego skweru, z uwzględnieniem nowej formy fontanny, - lokalizację postoju taksówek na północnym odcinku ul. M., - wprowadzenie (budowę) pasa nawierzchni przystosowanego do poruszania się lekkich pojazdów akumulatorowych, rowerów, pojazdów straży pożarnej, karetek pogotowia ratunkowego, - wprowadzeniu w zachodniej części rynku pasa niskiej, geometrycznie kształtowanej zieleni wraz z elementami małej architektury, stanowiącego jednolitą kompozycję, - lokalizację elementów małej architektury, - przebudowę i budowę oświetlenia (dotyczy słupów i lamp), - zmianę ukształtowania terenu, polegającą na wprowadzeniu (budowie) schodów w północno-wschodnim narożniku rynku, - zmianę organizacji ruchu (wyłączenie ruchu kołowego z rynku oraz z północnego odcinka ul. M., z wyjątkiem: mieszkańców, zaopatrzenia i taksówek), w ramach przedsięwzięcia: "Wzrost estetyki i poprawa funkcjonowania przestrzeni publicznej miasta B.. Zadanie I – Modernizacja ul. M., Placu [...] oraz budowa miejskiego dworca autobusowego". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nadzoru rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] ustalająca na wniosek Gminy lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego jest zgodna z prawem, ponieważ nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, w związku z czym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji jest prawidłowa. W przeprowadzonym postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru, badając wystąpienie przesłanek nieważnościowych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w którym wydana została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] ustalił następujący stan faktyczny i prawny: Oceniana w trybie nadzwyczajnym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] (od której żadna ze stron nie wniosła odwołania) wydana została na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dla obszaru, na którym znajduje się działka przeznaczona pod wnioskowaną inwestycję celu publicznego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja ta jest lokalizowana na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskodawcą projektowanego zamierzenia inwestycyjnego jest Gmina, wobec czego wniosek prawidłowo został podpisany przez Burmistrza Miasta i Gminy, który reprezentuje gminę na zewnątrz oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy (art. 31 ustawy z dnia 28 marca 1990r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2010r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] określa rodzaj inwestycji stanowiąc, że przedsięwzięcie inwestycyjne polega na zmianie zagospodarowania terenu przestrzeni publicznej Placu [...] i północnego fragmentu ul. M. oraz wskazuje, co obejmuje zakres robót. W decyzji określono: - warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt. 2a decyzji), - warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, nakładając na inwestora obowiązek uwzględnienia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji, określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Określono, że warunki zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy uwzględnić na etapie projektowania inwestycji, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Nałożono także obowiązek uzgodnienia projektu budowlanego ze Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na fakt, że planowana inwestycja zostanie usytuowana w obszarze, który wchodzi w skład układu urbanistycznego miasta B., wpisanego do rejestru zabytków nieruchomości Województwa (pkt 2b decyzji), - wymagania w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt 2c decyzji), - wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt 2d decyzji), - określono linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone kolorem czarnym na załączniku graficznym Nr 1, w skład którego wchodzi mapa zasadnicza w skali 1:1000 (pkt 3 decyzji). Stosownie do treści art. 53 ust. 4 ustawy decyzja z dnia [...] wydana została po uzyskaniu wymaganych uzgodnień. Decyzja spełnia także wymagania zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Odnosząc się do zarzutów wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazało: 1. Nie jest zasadny zarzut, że decyzja z dnia [...] wydana została przez organ, który podlega wyłączeniu. Decyzja ta została podpisana z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy, tj. przez organ określony ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 51 ust. 1 pkt 2). W sytuacji, gdy inwestycję stanowiącą cel publiczny o znaczeniu gminnym chce zrealizować gmina, burmistrz tej gminy nie jest wyłączony od wydania decyzji, a jedynie gminie nie przysługuje w tej sprawie przymiot strony. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. 2. Nie jest zasadny zarzut dotyczący błędnego zakwalifikowania inwestycji objętej decyzją z dnia 1 lipca 2009r. jako celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603). Przepis art. 6 pkt 5 tej ustawy stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami. Z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] wynika, że układ urbanistyczny XIII-wiecznego miasta lokacyjnego, obejmujący rozplanowanie Placu (Rynek) wraz z przylegającymi ulicami wpisany jest do rejestru zabytków pod nr A.14. Zatem zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie zagospodarowania terenu przestrzeni publicznej Placu (Rynek) i północnego fragmentu ul. M. w B. jest inwestycją celu publicznego, stosownie do art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż jest zrealizowane w ramach opieki nad nieruchomościami, stanowiącymi zabytki w zrozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Teren całej projektowanej inwestycji usytuowany jest w obszarze, który wchodzi w układ urbanistyczny miasta B., wpisany do rejestru zabytków nieruchomych. 3. Nie jest zasadny zarzut, że decyzja z dnia [...] pozostaje w sprzeczności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do treści art. 86 tej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W decyzji z dnia [...] w ramach ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury nałożono na inwestora obowiązek uwzględnienia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji, określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Określono, że warunki zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 stycznia 2009r. należy uwzględnić na etapie projektowania inwestycji, przed złożeniem wniosku o pozwolenia na budowę. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 19 stycznia 2009r. wydana jest dla całego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Stosownie do art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko, polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W sprawie niniejszej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydano w odniesieniu do całego przedsięwzięcia pod nazwą Modernizacja ul. M., Placu [...] wraz z przyległymi ulicami, w ramach zadania Wzrost estetyki i poprawa funkcjonowania przestrzeni publicznej miasta B.. Zadanie I – Modernizacja ul. M., Placu [...] oraz budowa miejskiego dworca autobusowego. Zatem zakres inwestycji objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] jest częścią przedsięwzięcia inwestycyjnego, dla którego wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor decyduje, jaka część inwestycji jest realizowana. Reasumując, organ nadzoru uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] ustalająca na wniosek Gminy lokalizację inwestycji celu publicznego jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania, wobec czego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] o odmowie stwierdzenia jej nieważności nie narusza prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] S. M. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] W skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia przez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zaistniały opisane w powołanych przepisach przesłanki wskazujące na zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w sytuacji, gdy: - decyzja ta została wydana przez organ podlegający wyłączeniu co skutkuje tak jak naruszenie przepisów o właściwości zasadnością wniosku o stwierdzenie nieważności tak wydanej decyzji, - decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 3 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że inwestycja realizuje cel publiczny. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy , który jest organem wykonawczym tej Gminy podlegał wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 kpa i nie można uznać za prawidłowe wydanie przez niego decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, w sytuacji gdy Gmina jest zainteresowana w sprawie. Naruszenie przepisów o wyłączeniu organu skutkuje tak, jak naruszenie przepisów o właściwości, wobec czego zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa jest, zdaniem skarżącego zasadny. Ponadto w skardze podniesiono, że w decyzji w sposób nieuzasadniony przyjęto, że inwestycja polegająca w szczególności na zmianie ukształtowania terenu Placu (Rynku) i w ramach tego wybudowanie schodów w północno-wschodnim narożniku rynku (których nie było i nie są potrzebne), a także zmiana organizacji ruchu przez wyłączenie ruchu kołowego w Rynku stanowi inwestycję celu publicznego, zgodną z art. 6 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano na powołanie w uzasadnieniu decyzji treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącego "ochrony zabytków", podczas gdy pojęcie "opieki nad zabytkami" definiuje art. 5 tej ustawy. Zgodnie z treścią powołanych przepisów realizacją celu publicznego będą zamierzenia bezpośrednio prowadzące do urzeczywistnienia tak określonego celu. Za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie możliwe do realizacji celu publicznego, nie takie które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Na rozprawie przed Sądem w dniu 24 marca 2011r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący "kwestionuje tylko tę część inwestycji, która polega na zmianie organizacji ruchu poprzez wyłączenie ruchu kołowego z rynku". Związane to jest z ograniczeniem skarżącego w uzyskiwaniu korzyści z prowadzonego przez niego sklepu na stanowiącej jego własność nieruchomości nr 346/1, przylegającej do terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. Uzasadniając interes prawny skarżącego pełnomocnik podał, że "realizacja celu publicznego będzie kształtować stosunki własnościowe przez ograniczenie lub nawet pozbawienie go praw nabytych, ograniczy możliwości rozwojowe, ograniczy lub pozbawi go osiągania korzyści bądź pożytków z nieruchomości, zaniży także w sposób istotny cenę nieruchomości". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie biorąc pod uwagę zasad słuszności czy też celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa i ujawnienie w decyzji przynajmniej jednej z nich może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W swej decyzji organ administracyjny, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. To oznacza, że organ nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym. Organ administracyjny ocenia kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Z tego też względu organ nadzoru nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do jej istoty. W rozpatrywanej sprawie prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie miało na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru mógł to uczynić jedynie pod kątem wystąpienia naruszenia prawa i oceny, czy to naruszenie ma charakter rażący. Zarzuty skargi wskazują na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy orzekaniu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - przepisu art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, polegające na błędnym przyjęciu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] Skarżący wskazał jako rażące naruszenie prawa - wydanie decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego przez organ podlegający wyłączeniu (art. 25 § 1 pkt 1 kpa) oraz niezasadne przyjęcie przez organ orzekający, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czym rażąco naruszono przepisy art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i art. 3 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Podnieść należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sprawie niniejszej materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stanowiły przepisy art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej dalej ustawą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nadzoru badając decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego oceniał jej zgodność z powołanymi przepisami i zasadnie uznał, że spełnione zostały warunki określone w art. 54 ustawy, a także w art. 53 ust. 4 (uzgodnienia), czego strona skarżąca nie kwestionuje. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi wskazać należy na wstępie, że wydanie decyzji przez organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do powołanego w skardze przepisu art. 25 kpa może być podstawą wznowienia postępowania, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 3 kpa, nie zaś podstawą stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa, jak twierdzi strona skarżąca. Zarzutu naruszenia przepisów o "wyłączeniu organu administracji" (art. 25 kpa) nie można utożsamiać z zarzutem naruszenia "przepisów o właściwości" (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Tym niemniej, Sąd odnosząc się do tego zarzutu pragnie wskazać, że jest on niezasadny z następujących przyczyn: W skardze wskazano, że Burmistrz Miasta i Gminy, który jest organem wykonawczym tej gminy podlegał wyłączeniu na podstawie art. 25 kpa, gdyż Gmina jest stroną zainteresowaną w sprawie (jest inwestorem inwestycji). Wbrew zarzutowi przepis ten nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, jako że przewiduje on wyłączenie organu administracji publicznej od załatwienia sprawy, dotyczącej interesów majątkowych osób, wymienionych w punktach 1-2, lecz żadna z tych okoliczności nie istniała. Zgodnie z powołanym w decyzji Burmistrza przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy decyzję wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym burmistrz (wójt albo prezydent miasta). Ustawodawca nie rozróżnił przy tym, czy decyzje te dotyczą inwestycji i terenów należących do gminy, czy tylko do innych podmiotów. Ustawodawca zastosował wyłączenia organów gminy od załatwiania konkretnie określonych spraw związanych z mieniem gminy, które to wyłączenie nie obejmuje spraw o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, czy też warunków zabudowy na mocy odpowiednich przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładowo, prezydent miasta jest wyłączony od rozpoznania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, wówczas gdy sprawuje funkcję starosty (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003e. sygn. akt OPS 1/03, publ. ONSA 2003, nr 4 poz. 115, art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997r. o gospodarce nieruchomościami w obecnym brzmieniu). Brak jest wyraźnej normy wyłączającej burmistrza (wójta, prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną. Obowiązku tego nie można się wprost dopatrzeć w regulacjach art. 24 § 1 i § 4 kpa. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy instytucją przedstawicielstwa strony i pełnieniem funkcji wykonawczych gminy i tym samym zakładać, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego jest zawsze, z mocy prawa jej przedstawicielem. Burmistrz (wójt, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy i wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej. Taka sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim burmistrz (wójt, prezydent) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on, ani żaden z innych organów, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego (p. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 460/08, LEX nr 562860). Zatem Burmistrz Miasta i Gminy był organem właściwym do wydania decyzji o lokalizacji przedmiotowej inwestycji, która została uznana za inwestycję celu publicznego o znaczeniu gminnym. Nie został więc naruszony przepis o właściwości, co oznacza, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 1 lipca 2009r. z podstawy wskazanej w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nie może odnieść zamierzonego skutku także drugi zarzut skargi, związany z niewłaściwym uznaniem przedmiotowej inwestycji za cel publiczny. Organ nadzoru, badając decyzję z dnia 1 lipca 2009r. nie podzielił tego stanowiska skarżącego oraz innych odwołujących się osób, będących właścicielami nieruchomości położonych wokół terenu inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez "inwestycje celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 6 w pkt 5 określa, że celem publicznym jest "opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Zgodnie zaś z art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "opieka" nad zabytkami, sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega na zapewnieniu warunku m.in. prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczeniu i utrzymaniu zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie, korzystaniu z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości. W tej sytuacji powołanie w uzasadnieniu decyzji treści art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącego "ochrony zabytków", zamiast przepisu art. 5, który definiuje "opiekę nad zabytkami" nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że "historyczny układ urbanistyczny" to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W sprawie niniejszej ustalono, że układ urbanistyczny miasta jest wpisany do rejestru zabytków województwa decyzją z dnia 8 sierpnia 1975r. nr rej. A 868, obecnie wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa świętokrzyskiego pod nr A 14 (pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...]). Układ urbanistyczny miasta w granicach strefy ochrony konserwatorskiej obejmuje m.in. układ urbanistyczny XIII-wiecznego miasta lokacyjnego, obejmujący rozplanowanie Placu (rynek) wraz z wybiegającymi zeń ulicami: B., K., K., al.M. i ul.P. W granicach strefy ochrony konserwatorskiej wszelkie prace, w tym lokalizacje, inwestycje, przebudowy, remont i modernizacje wymagają uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (decyzja z dnia [...]). Organ nadzoru ustalił, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w oparciu o przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2009r. uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia "Wzrost estetyki i poprawa funkcjonalności przestrzeni publicznej miasta B.. Zadanie I – Modernizacja ul. M., Placu [...] oraz budowa dworca autobusowego", zatem wymóg zawarty w decyzji z dnia [...] a także w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, został spełniony. W świetle powyższego należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że Burmistrz Miasta i Gminy właściwie uznał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na zmianie zagospodarowania terenu przestrzenią publiczną Placu (Rynek) i północnego fragmentu ul. M. w B. (obejmującego budowę nowej płyty rynku, rozbiórkę istniejącego szaletu miejskiego, gospodarkę istniejącym drzewostanem, przebudowę centralnego punktu zielonego skweru, z uwzględnieniem nowej formy fontanny, lokalizację postoju taksówek na północnym odcinku ul. M., wprowadzenie (budowę) pasa nawierzchni przystosowanego do poruszania się lekkich pojazdów akumulatorowych, rowerów, pojazdów straży pożarnej, karetek pogotowia ratunkowego, wprowadzenie w zachodniej części rynku pasa niskiej, geometrycznie kształtowanej zieleni wraz z elementami małej architektury, stanowiącego jednolitą kompozycję, lokalizację elementów małej architektury, przebudowę i budowę oświetlenia-dotyczy słupów i lamp, zmianie ukształtowania terenu polegającej na wprowadzeniu (budowie) schodów w północno-wschodnim narożniku rynku, zmianie organizacji ruchu-wyłączenie ruchu kołowego z rynku oraz z północnego odcinka ul. M., z wyjątkiem: mieszkańców, zaopatrzenia i taksówek) – stanowi inwestycję celu publicznego w myśl art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Jak wynika z treści oświadczenia złożonego na rozprawie skarżącemu bardziej chodzi o utratę korzyści materialnych związanych ze zmianą organizacji ruchu, niż o kwestię uznania całej inwestycji za cel publiczny. Jednak zmiana organizacji ruchu w niniejszym przypadku, polegająca na wyłączeniu ruchu kołowego z rynku oraz z północnego odcinka ul. M. (z wyjątkiem: mieszkańców, zaopatrzenia i taksówek) związana jest z osiągnięciem celu całej inwestycji, a jej uszczegółowienie nastąpi w kolejnym etapie procesu budowlanego. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie doszło do rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.