II SA/Ke 714/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody z dnia 8 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 8 października 2018 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 1 czerwca 2018 r., nr [...], uchylającą własną decyzję ostateczną z dnia 14 czerwca 2011 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania, elektryczną, zbiornika na ścieki sanitarne oraz przepustu na cieku od W. na działce nr 875/1 i 875/2 w W., gm. B., w części dotyczącej budowy budynku mieszkalnego, w związku z wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) decyzji z dnia 20 grudnia 2017 r., o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane ("Pb"). W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia 20 grudnia 2017 r. znak: [...] PINB nakazał inwestorce, na podstawie m.in. art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, sporządzenie i przedstawianie projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W wyniku wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , decyzją z dnia 21 marca 2018 r. znak: [...], uchylił powyższą decyzję PINB w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentacji, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Uwzględniając zaistniałe w sprawie okoliczności, które wypełniają dyspozycję art. 36a Pb, organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 1 czerwca 2018 r. W odwołaniu B. G. wskazywała na toczący się obecnie przed Sądem Rejonowym spór z wykonawcą ww. prac budowlanych o odstępstwa od projektu budowlanego, których wykonawca dopuścił się bez wiedzy i zgody inwestorki. Wyjaśniła, że domaga się realizacji budynku zgodnie z projektem budowlanym, co oznacza konieczność jego rozbiórki i ponownego wybudowania, po zakończeniu sprawy o odszkodowanie od wykonawcy. Rozpatrując odwołanie WINB stwierdził, że jako organ wyższego stopnia nad Starostą nie mógł badać okoliczności ustaleń dokonanych przez organy nadzoru budowlanego. Z uwagi na brzmienie przepisu art. 36a ust. 2 Pb, w sytuacji wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, organ I instancji zobowiązany jest do uchylenia swojej wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca ponowiła argumentację odnośnie toczącego się przed Sądem Okręgowym (wcześniej przed Sądem Rejonowym ) sporu z wykonawcą prac budowlanych (autorem donosu do PINB), który w jej ocenie ma znaczący wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd powszechny rozstrzyga m.in. kwestię przywrócenia budynku do stanu zgodnego z projektem budowlanym, łącznie z rozbiórką budynku. W świetle opinii biegłych, przedłożonej w załączeniu, wady wykonawcze są tak duże, że budynek powinien zostać rozebrany i wzniesiony ponownie zgodnie z projektem budowlanym. Nie ma więc potrzeby i sensu uchylanie decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro budynek zgodnie z tym pozwoleniem zostanie wzniesiony po zakończeniu sprawy o odszkodowanie. Zgodnie ze stanowiskiem skarżącej, mimo zmiany usytuowania budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, zachowane zostały wymagane odległości od działek sąsiednich. Wskazała, że sąd powszechny jako jedną z opcji rozważa rozbiórkę, w związku z czym zakwestionowała brak zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy. Wyjaśniła, że przesunięcie budynku spowodowane było błędem na mapach geodezyjnych, a kierownik budowy zapewniał, że "zajmie się formalnościami". M. L. zaoferował swoje usługi kierownika budowy podczas jednej z wizyt jej męża w Urzędzie Gminy , przedstawiając się jako osoba obeznana w branży budowlanej, czym zdobył zaufanie. Kiedy jednak pojawiły pierwsze kłopoty okazało się, że nie czuje się kierownikiem budowy. Skarżąca zakwestionowała ustalenia PINB, który w swojej decyzji podając odległości posługuje się sformułowaniem "około". Wyraziła też pogląd, że wykonawca budynku i zarazem autor donosu do PINB jest zainteresowany by podstawowy dowód w sprawie, tj. przedmiotowy dom, został przeznaczony do rozbiórki z powodu przesunięcia o około metr, zanim sąd uznałaby konieczność rozbiórki z powodu błędów wykonawczych i wadliwego materiału. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "Pb", zgodnie z którym, organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Stosownie do treści tego ostatniego przepisu, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (...) oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (...). W sprawie bezsporne jest, że w odniesieniu do inwestycji skarżącej wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb., tj. decyzja PINB z dnia 20 grudnia 2017 r. Organ I instancji działając m.in. na podstawie wymienionego wyżej przepisu, nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2018 r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 858 w W., gm. B., w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 14 czerwca 2011 r. oraz oceny technicznej wykonania dotychczasowych robót budowlanych zrealizowanych bez nadzoru kierownika budowy. Decyzją z dnia 21 marca 2018 r. WINB uchylił powyższą decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu przedłożenia dokumentacji, a w pozostałej części utrzymał ją w mocy. Pogląd, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania, zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 Pb - jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. II SA/Łd 985/16). Przyjmuje się jednoznacznie, że decyzja wydawana na podstawie art. 36a ust. 2 Pb ma charakter związany, a nie uznaniowy, co oznacza, że organy są zobowiązane wszcząć i przeprowadzić postępowanie w omawianym trybie, a jedyną przesłanką orzekania w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zasadniczą i istotną okolicznością, którą musiał wykazać organ orzekający na mocy art. 36a ust. 2 Pb było ustalenie, czy została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb, przy czym nie budzi wątpliwości, że taka decyzja musi posiadać walor ostateczności. Ten wymóg został spełniony, o czym świadczy treść wspomnianej już wyżej decyzji PINB z dnia 20 grudnia 2017 znak: [...] oraz związanej z nią decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 21 marca 2018 r. znak: [...]. W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 358/18 oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 marca 2018r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia projektu budowlanego zamiennego i orzeczenie to nie jest prawomocne. Jednakże warunkiem wszczęcia niniejszego postępowania nie musiała być prawomocność decyzji WINB z dnia 21 marca 2018 r. Wystarczyło, że decyzja ta była ostateczna, w świetle art. 16 § 1 Kpa. Z zestawienia art. 16 § 1 i art. 130 § 1 Kpa wynika bowiem, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu. W konsekwencji, nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi odnoszące się do roszczeń skarżącej względem wykonawcy przedmiotowego obiektu i kwestii, czy rzeczywiście doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jeśli zaś chodzi o niezawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej z powództwa skarżącej przeciwko wykonawcy budynku mieszkalnego dotyczącej odstępstw od projektu budowlanego, to brak jest podstaw do takiego zawieszenia w przepisach Kpa. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji jest niemożliwe, tzn. gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Przedmiot postępowania toczącego się przed sądem cywilnym kryterium tego nie spełnia. Nie ma bowiem przeszkód do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Na marginesie należy zauważyć, że sąd powszechny orzeka w sprawie roszczeń cywilnych nie ma natomiast kompetencji do orzekania w kwestiach rozbiórki obiektu, czy też jego przywrócenia do stanu poprzedniego, albowiem te należą do właściwości organów nadzoru budowlanego, stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 Pb. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.