II SA/Ke 717/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 24 października 1997r. nr 342/XXIV/97 w przedmiocie zmiany Nr 4 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Busko-Zdrój dotyczącej sołectwa Łagiewniki oddala skargę. Uchwałą z dnia 24 października 1997 r. nr 342/XXIV/97 Rada Miejska w Busku-Zdroju uchwaliła, dotyczącą sołectwa Łagiewniki, zmianę nr 4 miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Busko-Zdrój, przyjętego uchwałą nr XIV/75/91 z dnia 28 lutego 1991 r., w części obszaru oznaczonego w tym planie symbolem 10 RP, przeznaczonego pod uprawy polowe, w obrębie działek nr ewid. 518/3, 518/4, 519/2, 520/2, 521/2, 824/8 i 824/9 położonych we wsi Łagiewniki, granicach określonych na rysunku tej zmiany. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Busko-Zdrój uchwalonego uchwałą nr XIV/75/91 z dnia 28 lutego 1991 r., przewidywano dla terenu oznaczonego symbolem 10 RP uprawy polowe. Uchwalona w dniu 24 października 1997r. zmiana nr 4 w/w planu polegała na przeznaczeniu obszaru oznaczonego symbolem 10 RP obejmującego działki ewidencyjne nr 518/3, 518/4, 519/2, 520/2, 521/2, 824/8 i 824/9 położone w Łagiewnikach pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wprowadzeniu oznaczenia symbolem 21.11 MR,MN.( § 1ust.1 i 2 oraz § 7 ust.1 zaskarżonej uchwały o zmianie planu nr 4). Jak wynika z treści § 7ust.1 zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany nr 4 planu, ustalono linie rozgraniczające projektowany teren zabudowy od drogi wojewódzkiej i gminnej w odległości 7,5 m od osi istniejącej jezdni dróg, linie zabudowy obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi w odległości 30 m od krawędzi jezdni istniejącej drogi wojewódzkiej Busko-Zdrój – Mikułowice Kol. Wsch. – Elżbiecie (29 KDW) oraz w odległości 15 m od krawędzi jezdni istniejącej drogi gminnej Łagiewniki – Zbrodzice (38 KDG). W piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. P. W., właściciel działek nr 518/18 i 518/19, powstałych w wyniku podziału dawnej działki nr 518/3 objętej uchwałą o zmianie planu nr 4, wystąpił do Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez tę uchwałę z dnia 24 października 1997 r., z uwagi na niezgodność § 7 ust. 1 tej uchwały z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W dniu 20 czerwca 2013 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Busku-Zdroju poinformował P. W., że Rada Miejska zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój o rozważenie inicjatywy uchwałodawczej w żądanym zakresie, której jednak Burmistrz nie podjął z uwagi na znaczne koszty. W związku z powyższym w dniu 15 lipca 2013 r. P. W. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę z dnia 24 października 1997 r. i wniósł o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie stwierdzenie niezgodności z prawem, w zakresie § 7 ust. 1, zarzucając, że przepis ten jest niezgodny z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z uwagi na określenie surowszych rygorów w zakresie odległości linii zabudowy mieszkalnej od krawędzi jezdni na obszarze objętym uchwałą, niż rygory przewidziane w ww. przepisie ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że działkę nr 518/3 nabył na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 12 kwietnia 1988 r. W roku 2000 działkę tę podzielił w drodze decyzji administracyjnej, na działki nr 518/5 , 518/6 i 518/7. Następnie działka nr 518/5 uległa podziałowi na działki nr 518/16 i 518/17, ta ostatnia zaś uległa w 2012 roku podziałowi na działki nr 518/18 i 518/19. Zgodnie z § 7 ust. 1 kwestionowanej uchwały o zmianie nr 4 planu, na działkach tych linia zabudowy została określona w sposób powodujący konieczność zachowania odległości 30 m od krawędzi drogi Busko-Zdrój – Mikułowice Kol. Wsch. – Elżbiecin oraz 15 m od krawędzi drogi Łagiewniki – Zbrodzice. Zdaniem skarżącego już w dacie podejmowania uchwały była ona, w zakresie § 7 ust. 1, niezgodna z ówcześnie obowiązującą ustawą o drogach publicznych i naruszała jego interes prawny jako właściciela działki nr 518/3. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 tej ustawy linia zabudowy mieszkalnej na obszarze objętym uchwała powinna być określona w odległości 8 m od drogi Busko-Zdrój – Mikułowice Kol. Wsch. – Elżbiecin i 6 m od drogi Łagiewniki – Zbrodzice. Konieczność zachowania odległości określonych w § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyklucza dokonanie jakiejkolwiek zabudowy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że znaczna część planu miejscowego została już zrealizowana przez właścicieli poszczególnych nieruchomości, a zatem wprowadzenie zmian do jego ustaleń oznaczałoby nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych w jego zasięgu. Zdaniem organu dopuszczalne było ustalenie w miejscowym planie linii zabudowy w odległości większej niż ustawowe minimum. Działki nr 518/18 i 518/19 mogą zaś być użytkowane w sposób dotychczasowy lub stanowić powiększenie sąsiedniej działki budowlanej nr 518/16. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że nie kwestionuje procedury podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazał jednak, że Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w Kielcach nie dokonała uzgodnienia linii zabudowy, a jedynie wydała opinię w tym zakresie. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w dacie podjęcia uchwały o zmianie planu miejscowego obowiązujące odległości linii zabudowy były uzgadniane z Okręgową Dyrekcją Dróg Publicznych w Kielcach, która nawet sugerowała większe odległości linii zabudowy. W dacie uchwalania zmiany planu, nie naruszała ona interesu prawnego skarżącego, ponieważ jego działka miała dużą powierzchnię i możliwa była jej zabudowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi, tzn. ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków zawartych w skardze. Na wstępie należy wskazać, że P. W. spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżący pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta w Busku-Zdroju w dniu 3 czerwca 2013 r., wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu odpowiedzi na ww. wezwanie, wniósł skargę do Sądu (art. 53 § 2 p.p.s.a.). Skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności do działek powstałych z podziału objętej ustaleniami kwestionowanej uchwały nieruchomości oznaczonej numerem 518/3, a naruszenia tego interesu upatruje w ograniczeniu możliwości zabudowania działek nr 518/18 o pow. 2786 ha i 518/19 o pow. 0,0148 ha. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą winny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą. To znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, iż uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać"naruszenie" interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., sygn. akt II SA 1410/01, niepubl.). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W świetle powyższego w niniejszej sprawie należy przede wszystkim rozstrzygnąć, czy zaskarżona uchwała w dacie jej podejmowania naruszała interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Zaskarżona uchwała ( zwana też zmianą nr 4 planu ) zmienia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Busko-Zdrój, który został uchwalony w 1991r. - w zakresie obejmującym działki oznaczone w ewidencji nr 518/3, 518/4, 519/2, 520/2, 521/2, 824/8 i 824/9 położone we wsi Łagiewniki. Zarówno uchwała dot. uchwalenia miejscowego planu gminy Busko-Zdrój jak i uchwała dotycząca jego zmiany nr 4, zostały podjęte na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 1999.15.139 j.t., dalej zwana ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r.) , która obowiązywała do 31 grudnia 2003r. Zgodnie z treścią art. 87 ust.1 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Dz.U.2012.647 j.t.) studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Natomiast z art. 87 ust.3 tej ustawy wynika, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć także w ten sposób, że uchwały podjęte po 1 stycznia 1995 r. i zmieniające dotychczasowe plany miejscowe obowiązują po 1 stycznia 2004 r., wtedy gdy treść samej uchwały zmieniającej pozwala na samodzielne ustalenie zasad kształtowania ładu przestrzennego objętego taką uchwałą. Uchwała zmieniająca musi zawierać na tyle samodzielnie i odrębnie uregulowane zasady kształtowania ładu przestrzennego, aby mogła być samodzielnie stosowana, bez potrzeby odnoszenia jej treści do planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.03.2008r. w sprawie II SA/Kr 218/06,publ. LEX nr 486504). W ocenie Sądu, z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżona uchwała o zmianie nr 4 planu, podjęta po 1 stycznia 1995r. zawiera samodzielne uregulowania , które kształtują kompleksowo zasady kształtowania ładu przestrzennego na objętym nią terenie, bez potrzeby uciekania się do regulacji objętej nieobowiązującym już, zgodnie z w/w art.87 ust.3 planem gminy Busko-Zdrój z 1991r. Pozwala to na stwierdzenie, że na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą podjętą w 1997r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dacie podejmowania kwestionowanej uchwały skarżący był właścicielem dużej działki nr 518/3 o pow. 0,56 ha. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. nr 14, poz. 60 ze zm.) dopuszczał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i obecnie, sytuowanie obiektów budowlanych w odległościach minimalnych od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszych, niż to zostało ustalone w kwestionowanej uchwale o zmianie planu, tj. przewidywał na terenie zabudowy miast i wsi sytuowanie obiektów budowlanych w odległości co najmniej 8 m w przypadku dróg wojewódzkich i w odległości co najmniej 6 m w przypadku dróg gminnych. Jednak skarżący w rozpoznawanej sprawie nie twierdził, aby ustalenie odległości większych niż przewidywana w ustawie o drogach publicznych tj. odpowiednio 30m i 15 m, w jakikolwiek sposób uniemożliwiała mu zabudowę ww. nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr 518/3 o pow.0.56 ha. Dopiero działania podjęte przez skarżącego po podjęciu zaskarżonej uchwały o zmianie nr 4 planu , polegające na podzieleniu działki nr 518/3 na szereg mniejszych działek doprowadziły do tego, że zabudowa działki nr 518/18 i działki nr 518/19 ( nota bene o pow. 148 m kw.) obiektami budowlanymi przeznaczonymi na pobyt ludzi, przy zachowaniu linii zabudowy wynikającej z ustaleń planu miejscowego ( tj. jego zmiany nr 4) , stała się w praktyce bardzo utrudniona, jeśli nie niemożliwa (ze skali mapy podziału działki nr 518/7 wynika, że nowo powstała działka nr 518/18 ma w najszerszym miejscu około 55 m. k. 24 akt sądowych). Takie działania skarżącego nie mogą jednak rzutować na ocenę naruszenia jego interesu prawnego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Wówczas jej postanowienia nie naruszały uprawnień właścicielskich skarżącego chronionych przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący mógł działkę zabudować zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem lub znając treść planu, racjonalnie przemyśleć sposób jej podziału – umożliwiający zabudowę, na co pozwalała właśnie zmiana nr 4 planu przewidująca dla tego obszaru funkcje zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Jednocześnie należy wskazać, że jak wynika z treści ww. przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, podane tam odległości są odległościami minimalnymi, o czym świadczy użycie określenia "co najmniej". Skoro zatem ustawodawca wskazał tylko wymaganą odległość minimalną dot. sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, to nie jest niezgodne z tym przepisem ustalenie w planie większej odległości sytuowania obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. W tej sytuacji nieuzasadniony jest pogląd skarżącego o sprzeczności § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ jej ustalenia nie naruszają tego przepisu. W rezultacie stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zaskarżona uchwała zmieniła przeznaczenie obszaru nią objętego, w tym nieruchomość skarżącego nr ew. 518/3, na zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oznaczoną symbolem 1.11.MR,MN wyznaczając równocześnie obowiązującą linię zabudowy – co umożliwiało zabudowę nieruchomości skarżącego. Jednak to nie zapisy zaskarżonej uchwały, a skarżący swoim późniejszym działaniem spowodował, że w wyniku podziału tej nieruchomości na pięć, dwie z tych działek , w tym jedna o pow.148 m kw., nie mogą co podnosi skarżący, być zabudowane z uwagi na treść kwestionowanego § 7 ust.1. Brak jest zatem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. Tym samym do naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałą nie doszło. Nie narusza ona także obowiązujących w dacie jej podjęcia przepisów prawnych, w tym ustawy o drogach publicznych. Nie budzi także wątpliwości tryb podejmowania zaskarżonej uchwały, którego także nie podważał skarżący w skardze. Na rozprawie podniósł jednak, że projekt zmiany nr 4 planu dot. obszaru sołectwa Łagiewniki został tylko zaopiniowany, co do obowiązującej linii zabudowy, a nie uzgodniony przez Okręgową Dyrekcję Dróg Publicznych w Kielcach. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Z akt sprawy wynika, że Zarząd Miasta i Gminy Busko-Zdrój pismem z dnia 15.11.95r. na podstawie art.18 ust. 2 pkt 2 i 3 i art.19 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. zawiadomił mi.in Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w Kielcach o przystąpieniu do sporządzenia zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Busko - Zdrój polegających na wyznaczeniu terenów pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej m.in. w sołectwie Łagiewniki. W odpowiedzi - pismem z dnia 4 grudnia 1995r. Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w Kielcach wskazała odległości obiektów od krawędzi jezdni przeznaczonych na pobyt ludzi i nie przeznaczonych na pobyt ludzi w zależności od kategorii drogi publicznej m.in. dla dróg krajowych regionalnych i wojewódzkich podała odległość 40 m. dla obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, a dla dróg gminnych 20 m. dla obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. Następnie pismem z dnia 4.03.96r. Zarząd Miasta i Gminy Busko- Zdrój zwrócił się w trybie art.18 ust. 2 pkt. 3 i art. 22 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. do Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w Kielcach o zaopiniowanie projektu zmian ( w tym zmiany nr 4) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Busko –Zdrój. Jak wynika z akt sprawy, Okręgowa Dyrekcja Dróg Publicznych w Kielcach nie przedstawiła opinii co do projektu zmian planu w zakresie wynikającym z jej kompetencji. W tej sytuacji zgodnie z treścią art. 22 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. nieprzedstawienie uzgodnień i opinii w terminie, o którym mowa w ust. 1, uważa się odpowiednio za uzgodnienie lub brak uwag do projektu planu. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.