II SA/Ke 718/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi C. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. II SA/Ke 718/18 UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania C. D., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Wójta Gminy I. z 11 lipca 2018 r. orzekającą o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na W. D. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo o świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Zarzuciła też naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi kryterium negatywne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt uzyskania i pobierania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna ma istotne znaczenie dla oceny jej wniosku, a także całkowite oderwanie od tego przepisu, a co za tym idzie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, od wyroku TK z 21 października 2014 r. Pozostałe zarzuty dotyczyły naruszenia art. 7, art. 190 ust. Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym SKO ustaliło, że C. D. jest żoną osoby wymagającej opieki – W. D., który zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z 8 listopada 2012 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzeczeniu wskazano, że niepełnosprawność istnieje od 21 maja 2009 r. tj. od kiedy ww. miał prawie 40 lat oraz, że zostało ono wydane na stałe. W. D. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w zw. ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W ocenie Kolegium, w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy o świadczeniach rodzinnych, W. D. jest osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, a więc została spełniona pierwsza z przesłanek dotyczących sytuacji osoby wymagającej opieki. Ponadto skarżąca jest osobą uprawnioną do ubiegania się o wnioskowane świadczenie. Nie pracuje ona zawodowo, nie jest zarejestrowana w PUP, zapewnia stałą pomoc i opiekę swojemu mężowi. Jednakże przedłożone orzeczenie zawiera informację, że niepełnosprawność istnieje od kiedy W. D. miał prawie 40 lat, a zatem nie został spełniony jeden z niezbędnych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tj. aby niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją organ odwoławczy podniósł, że TK nie usunął go z ustawy. Nadto wyrok TK nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, które już przyznały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, jak i nie kreuje nowego prawa do żądania świadczenia przez opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność ich podopiecznych powstała już po ukończeniu 18 (25) lat. Zdaniem SKO poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Powyższe powoduje, że będąc związanym powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, a takimi również są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium zobligowane jest stosować je w brzmieniu aktualnie obowiązującym, gdyż wyrok TK sam nie spowodował żadnej zmiany normatywnej. Organy orzekające w sprawie nie mają na decyzję ustawodawcy żadnego wpływu. Organ dodał, że na dzień wydania decyzji ustawodawca nie dokonał zmiany omawianego przepisu i mimo, że jest on niezgodny z Konstytucją RP, to nadal obowiązuje w stanie prawnym. Odnosząc się do kwestii zbiegu uprawnień skarżącej wynikających z art. 17 ust. 5 ustawy tj. zasiłku dla opiekuna, który skarżąca pobiera na podstawie decyzji z 14 lipca 2014 r. i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, to okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Niespełnienie ustawowej przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 lit. b ustawy skutkuje odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze C. D. wniosła o uchylenie decyzji z 8 października 2018 r. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że na skutek wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. 2. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, nie uwzględniając postanowień wyroku TK z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W uzasadnieniu skarżąca powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych zauważyła, że skoro ww. wyrok TK odniósł bezpośredni skutek, to istnieje możliwość jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany art. 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego przepisu, może być stosowany. Wyroki TK są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w niniejszej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w powołanym wyżej zakresie. Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (opublikowanej na datę orzekania przez organ w Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), zwanej dalej ustawą, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Okolicznością niesporną w niniejszej sprawie jest to, że niepełnosprawność męża skarżącej urodzonego 25 lipca 1969 r. powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Wskazania wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, dotyczące braku nowelizacji art. 17 ust. 1b ustawy, kluczowa w niniejszej sprawie jest ocena znaczenia wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji, orzeczenia Trybunału wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Stosownie natomiast do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Odnosząc się do treści wyroku TK z 21 października 2014 r. wskazania wymaga, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (por. wyrok NSA z 5 września 2017r., sygn. akt I OSK 2370/16, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał z możliwości odroczenia utraty mocy obowiązującej derogowanej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez art. 17 ust. 1b ustawy we wskazanym zakresie domniemania konstytucyjności z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw, a okoliczności tej Sąd nie może pominąć. Rozpoznając zatem wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, organy mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ustawy z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. (tj. z dniem wejścia w życie ww. wyroku) została uznana za niekonstytucyjną. Stwierdzenie niekonstytucyjności określonego przepisu ustawy ze swej istoty tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018r., I OSK 2758/17). Zauważyć należy, iż nie jest także prawnie istotne powoływanie się przez SKO na fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., w którym zawarto stwierdzenie, że "skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa". Powyższe uzasadnienie zawiera argumentację mającą przemawiać za wydanym przez Trybunał rozstrzygnięciem - nie zastępuje go jednak. Brak jest też podstaw prawnych do uznania, aby stanowiło ono w jakimkolwiek zakresie uzupełnienie rozstrzygnięcia. Stwierdzenie niekonstytucyjności części przepisu w wyroku zakresowym wywołuje domniemanie niekonstytucyjności tej zakwestionowanej części, a skoro sądy są związane orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie dokonanej oceny zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nie mogą uchylić się od tego związania przez wzgląd na jakiekolwiek treści zawarte w uzasadnieniu takiego orzeczenia, ponieważ uzasadnienie nie stanowi treści rozstrzygnięcia (por.: wyrok NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 755/16). Przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być także prawo skarżącej do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem stałej opieki nad mężem, ustalone decyzją wydaną z up. Wójta Gminy Iwaniska z 14 lipca 2014 r. , gdyż w przypadku zbiegu tego rodzaju świadczeń organ przyznaje tylko jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 ustawy). Z akt wynika zresztą, że skarżąca jest w pełni świadoma skutków powzięcia decyzji w tym zakresie i dokonała wyboru świadczenia. Zgodnie z oświadczeniem, jakie złożyła dnia 17 lipca 1018 r., w razie przyznania na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, zrezygnuje z zasiłku dla opiekuna. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze stanowisko prawne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpoznając wniosek skarżącej pominą kryterium wieku powstania niepełnosprawności z art. 17 ust. 1b ustawy.