II SA/Ke 719/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2013r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 czerwca 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nadmiernie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 oddala skargę. Decyzją z dnia 27 czerwca 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 22 maja 20913 r. znak: [...] o ustaleniu I. S. kwoty nadmiernie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 w łącznej wysokości 1744 zł. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że opisaną wyżej decyzją z dnia 22 maja 2013 r. organ I instancji rozstrzygnął dwa zagadnienia: sprawę przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 wszczętą na wniosek strony z dnia 14 maja 2012 r., oraz sprawę ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2009 wszczętą z urzędu przez organ I instancji zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcia stanowią zatem dwie odrębne decyzje administracyjne. Decyzja organu II instancji w niniejszej sprawie dotyczy jedynie rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności za rok 2009. Organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 28 grudnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał I. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 w wysokości 3695,88 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej. W dniu 9 lutego 2010 r. środki te zostały przekazane na rachunek bankowy rolnika. Następnie, po uzyskaniu w dniu 16 lutego 2012 r. jego pisemnej zgody na zmianę lub uchylenie decyzji trybie art. 155 k.p.a., organ I instancji wydał w dniu 19 kwietnia 2012 r. decyzję o uchyleniu decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. i przyznaniu stronie płatności w pomniejszonej wysokości. W trybie odwoławczym organ II instancji rozstrzygnięciem z dnia 13 lipca 2012 r. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej przyznania jednolitej płatności obszarowej i przyznał rolnikowi płatność w wysokości 1951,88 zł. W związku z powyższym organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. zaistniała konieczność ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności. Wszczęte w tej sprawie postępowanie doprowadziło do wydania opisanej na wstępie decyzji z dnia 22 maja 2013 r. W odwołaniu I. S., odnośnie nadmiernie pobranej płatności za rok 2009, wyjaśnił, że wykonywał koszenie, nawet ręcznie, zastrzeżeń nie miał również kontroler z inspekcji gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wskazał, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie uzależnia wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania płatności. Zadaniem organu nie jest więc kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu nadmiernie pobranej płatności za rok 2009 jest tylko następstwem stwierdzenia, że płatności zostały przyznane w kwocie niższej niż zostały wypłacone. Ustalona kwota nadmiernie pobranych płatności stanowi więc różnicę między kwotą wypłaconą a kwota należną (3.695,88 – 1951,88 = 1744 zł). Organ wyjaśnił, że uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej stosowanie ulg w spłacie tych należności jest postępowaniem odrębnym od postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności i wymaga złożenia odrębnego wniosku. Odnośnie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 organ wyjaśnił, że przedmiotowe płatności zostały przekazane na rachunek bankowy strony w wyniku pomyłki organu I instancji, który w decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. nie uwzględnił maksymalnej powierzchni kwalifikującej się do płatności PEG). W efekcie doszło do zawyżenia faktycznie uprawianej rolniczo powierzchni gruntów o 19,2 % (1,2 ha). Jednocześnie zdaniem organu nie można uznać, że wnioskodawca nie mógł wykryć błędu w ww. decyzji. We wniosku o przyznanie płatności zadeklarował bowiem powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Tym samym nie została spełniona przesłanka odstąpienia od dochodzenia przez organy obowiązku zwrotu nadmiernie pobranej płatności. Organ dodatkowo zwrócił uwagę na fakt, że rolnik, mimo stosownego pouczenia, nie zaskarżył do sądu decyzji z dnia 13 lipca 2012 r., w której przyznano mu za 2009 rok płatność w wysokości 1951,88 zł, uwzględniając stwierdzoną różnicę miedzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią ustaloną podczas kontroli administracyjnej. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania również art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, ponieważ niezależnie od oceny czy strona pozostawała w dobrej wierze okres między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności nie przekroczył 4 lat. W świetle powyższego organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniała konieczność ustalenia kwoty nadmiernie pobranych płatności na podstawie art. 73 ust 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Odsetki naliczono zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. w zw. z art. 56 § 1 i 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. S., nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia, podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i bezzasadna. Wyjaśnił, że nie zaskarżył decyzji z dnia 13 lipca 2012 r. tylko dlatego, że zgodnie z ustną informacją uzyskaną w ARiMR decyzja ta miała być dla niego korzystna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której ustalono skarżącemu wysokość nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009. W związku z powyższym kontrola sądowa ograniczała się do tych czynności, które podjęto od wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych należności, tj. od dnia powiadomienia skarżącego o tym postępowaniu pismem z dnia 17 kwietnia 2013 r., do dnia wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu II instancji. Przedmiotem rozważań Sądu nie mogło być więc postępowanie, w wyniku którego na podstawie art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 grudnia 2009 r. i przyznano płatności na rok 2009 w kwocie niższej niż w uchylonej decyzji. Postępowanie to było bowiem postępowaniem odrębnym, opartym na samodzielnych przesłankach faktycznych i prawnych. Zmierzało ono do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na mocy której wypłacono stronie środki pieniężne w wysokości wyższej niż to wynika z powierzchni ustalonej w oparciu o system informacji geograficznej. Niniejsze postępowanie było więc tylko następstwem stwierdzenia, że płatności na rok 2009 nie były należne, zaś jego przedmiotem było wyłącznie ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków pieniężnych. Podkreślić przy tym należy, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 13 lipca 2012 r. przyznająca płatność w kwocie pomniejszonej mogła być przedmiotem sądowej kontroli, jednak strona, mimo stosownego pouczenia, nie skorzystała w uprawnienia do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W świetle powyższego Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności postępowania dotyczącego ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. przyznającej płatności na rok 2009. W konsekwencji skarżący nie może skutecznie w niniejszym postępowaniu podnosić argumentów przeciwko wydanemu w trybie art. 155 k.p.a. rozstrzygnięciu uchylającemu decyzję z dnia 28 grudnia 2009 r., ponieważ nie odnoszą się do decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009. Zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., s. 18) w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odsetki naliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o konieczności zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadków zwrotu kwot pieniężnych (ust. 3). Tryb odzyskiwania nienależnie wypłaconych środków reguluje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: pochodzących z funduszy Unii Europejskiej (pkt 1); krajowych, przeznaczonych na (pkt 2): współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej (lit. a), finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej (lit. b), następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (ust. 2). Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ww. ustawy jest więc ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wówczas gdy wspomniane środki zostaną przyznane, a następnie wypłacone, na podstawie decyzji administracyjnej później ostatecznie wyeliminowanej z obrotu prawnego. Zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj., czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 822/11). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że na rachunek skarżącego zostały wypłacone środki pieniężne z tytułu jednolitej płatności obszarowej na rok 2009, tj. pochodzące z funduszu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o ARiMR. W tym stanie rzeczy organ zobowiązany był wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności. Trafnie przy tym wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki zastosowania art. 73 ust. 4 lub 5 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada bowiem występujący z nim rolnik. Z uwagi na powtarzalność i liczbę tych wniosków, z których korzystają wszyscy rolnicy każdego roku, skrupulatna kontrola każdego z nich w sposób odpowiadający przepisom k.p.a., nie jest możliwa. Uproszczenia dowodowe w dysponowaniu funduszami wspólnotowymi tworzą za to sprawny system bazujący z jednej strony na zaufaniu do informacji zamieszczanych przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności, ale z drugiej - na jego odpowiedzialności za ich rzetelność, weryfikowaną sporadycznie przy stosowaniu różnych metod i środków kontroli (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. II GSK 609/09). W rozpoznawanej sprawie w wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia działek zgłoszonych przez skarżącego do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. przekracza powierzchnię referencyjną wyznaczoną dla działek ewidencyjnych w oparciu o system informacji geograficznej. Składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 rolnik oświadczył na piśmie, że znane mu są zasady przyznawania płatności. Oznacza to, że we wniosku o ich przyznanie powinien zadeklarować grunty kwalifikujące się do płatności, tj. spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE L 30 z 30 stycznia 2009 r., s. 16). Ustalenie, że składając wniosek skarżący zadeklarował powierzchnię wykraczającą poza rzeczywistą spełniającą ww. kryteria legło u podstaw uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. przyznającej płatności w kwocie zawyżonej. Wyrażając w piśmie z dnia 17.02.1012r. zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. skarżący w istocie przyznał, że wprowadził organ w błąd. W piśmie z Biura Powiatowego ARiMR z dnia 7.02.2012r. informującym o konieczności zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. wyraźnie bowiem wskazano, że wypłata środków pieniężnych nastąpiła niezgodnie z powierzchnią ustaloną w oparciu o system informacji geograficznej. W ocenie Sądu trudno w tej sytuacji mówić o pomyłce organu, skoro działał on w zaufaniu do deklaracji rolnika. Organ trafnie również wskazał, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Zgodnie z jego treścią zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W niniejszej sprawie niezależnie od oceny czy skarżący działał w dobrej wierze, okres przedawnienia jeszcze nie upłynął, ponieważ wypłata płatności za rok 2009, uznanej następnie za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 9 lutego 2010 r. Czteroletni okres od daty płatności upłynie zatem z dniem 9 lutego 2014 r. W świetle powyższego, ponieważ kwota wypłaconych skarżącemu na podstawie uchylonej decyzji z dnia 28 grudnia 2009 r. środków pieniężnych wynosiła 3.695,88 zł, a jak wynika z decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR kwota płatności należnych powinna wynosić 1951,88 zł, organ prawidłowo ustalił kwotę nadmiernie pobranej płatności na 1744 zł. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.