II SA/Ke 721/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 1 marca 2011 r. nr V/31/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i § 4 ust. 11 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 1 marca 2011 r. Rada Gminy w Obrazowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 9a ust 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) zwanej dalej "u.p.p.r." podjęła uchwałę nr V/31/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Obrazowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W § 2 ust. 2 uchwały wskazano, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele następujących instytucji, organizacji i jednostek organizacyjnych działających na terenie Gminy Obrazów: 1) Ośrodka Pomocy Społecznej w Obrazowie; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Obrazowie; 3) Posterunku Policji w Obrazowie Komendy Powiatowej Policji w Sandomierzu; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych, 7) kuratorzy sądowi. Zgodnie z § 2 ust. 4 uchwały, Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Obrazów a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu. W treści § 3 pkt 4 uchwały postanowiono: "Tryb odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego Wójt Gminy Obrazów odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji: (...) 4) w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe." Stosownie do § 4 ust. 2 uchwały, każdy członek Zespołu Interdyscyplinarnego, przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu w poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Obowiązek ten rozciąga się także na okres po ustaniu członkostwa w Zespole. Zgodnie zaś z § 4 ust. 8 uchwały, posiedzenia Zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. W myśl § 4 ust. 11 uchwały, Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie. W § 4 ust. 14 uchwały postanowiono, że członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa: 1) art. 9a ust. 3-5 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 2 ust. 2 uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład Zespołu, podczas gdy ww. przepis ustawy nie uprawnia Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż zostały one wyczerpująco wymienione w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., a dodatkowo zmodyfikowaniu treści zapisu ustawowego poprzez pominięcie możliwości udziału prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3 u.p.p.r., działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie; 2) art. 9a ust. 8 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zwanego dalej “rozporządzeniem" w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 2 ust. 4 uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; 3) art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 pkt 4 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu przed upływem kadencji w postaci skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe w sytuacji, gdy rada gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; 4) art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 4 ust. 2 uchwały dotyczącym składania przez członków Zespołu Interdyscyplinarnego oświadczenia o zachowaniu poufności informacji i danych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; 5) art. 9a ust. 7 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 8 uchwały wskazującym częstotliwość posiedzeń Zespołu Interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 up.p.r.; 6) art. 9a ust. 10 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie oraz modyfikację w § 4 ust. 11 uchwały dot. możliwości powoływania przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; 7) art. 9a ust. 13 i ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 4 ust. 14 uchwały wskazującym, że "członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych", treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 13 u.p.p.r. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie. W uzasadnieniu skargi Prokurator podkreślił w szczególności, że z art. 7 i 94 Konstytucji RP wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, nadto że organy samorządu terytorialnego stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Skarżący podniósł, że zgodnie z § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Niemniej jednocześnie autor skargi wskazał, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Wskazane w skardze uregulowania zaskarżonej uchwały przekraczają zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają normę kompetencyjną wskazaną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak również inne przepisy tej ustawy, art. 7 i 94 Konstytucji RP, a także § 137 rozporządzenia. Prokurator odniósł się następnie do każdego z zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę organ uznał w całości podniesione zarzuty za zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga Prokuratora Okręgowego w Kielcach jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wskazać należy, że Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko WSA w Kielcach zaprezentowane w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 722/20 ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Obrazowie z dnia 23 lutego 2015 r. nr V/28/2015 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Obrazowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z powyższym skład orzekający akceptując i uznając za własne motywy, jakie legły u podstaw wyroku w tej sprawie posłuży się argumentacją już wyrażoną przez WSA w Kielcach, odnosząc ją do zaskarżonych postanowień kontrolowanej uchwały. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Obrazowie z dnia 1 marca 2011 r. nr V/31/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Obrazowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy). Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, zasadnie zarzucił Prokurator, że z istotnym naruszeniem prawa podjęto zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 ust. 2 tej uchwały. W myśl art. 9a ust. 5 u.p.p.r., w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3 powołanego przepisu, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Rada Gminy w zakresie, w jakim w § 2 ust. 2 uchwały pomija możliwość udziału prokuratorów w składzie zespołu interdyscyplinarnego, w sposób nieuprawniony zmodyfikowała treść 9a ust. 5 u.p.p.r. oraz przekroczyła upoważnienie do regulowania trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności tego zapisu. Rację ma również Prokurator, że w § 4 ust. 11 uchwały zmodyfikowano regulację ustawową określoną w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., zgodnie z którą zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Modyfikacja polega na użyciu w powołanym § 4 ust. 11 uchwały sformułowania "związanych z występowaniem przemocy", co może sugerować, że w celu rozwiązywania problemów związanych z pojedynczym przypadkiem przemocy w rodzinie zespół interdyscyplinarny nie może tworzyć grupy roboczej. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skarga okazała się nieskuteczna. Postanowienie zawarte w § 2 ust. 4 uchwały, nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Podstawę do zawierania porozumień między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 art. 9a u.p.p.r. określa art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Stosownie do jego treści - w dacie wydania zaskarżonego aktu - zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta, a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Zdaniem skarżącego, § 2 ust. 4 uchwały przekracza delegację ustawową i stanowi częściowe powtórzenie oraz modyfikację art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Wbrew tym twierdzeniom, takiej wadliwości Sąd się nie dopatrzył, skoro prawną formę porozumień, na podstawie których działa zespół określa wprost art. 9a ust. 8 u.p.p.r. Nadto przepis ten wskazuje podmioty, z którymi mają być zawierane porozumienia poprzez odesłanie do podmiotów wymienionych w ust. 3 i 5 u.p.p.r. Z tego względu, w ocenie Sądu wskazanie w § 2 ust. 4 uchwały, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych przez Wójta Gminy Obrazów a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną do Zespołu nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 3 pkt 4 uchwały poprzez sformułowanie przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu przed upływem kadencji. W ocenie Sądu, wskazany zapis nie wykracza poza zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Prokurator zakwestionował zresztą tylko jeden z przypadków odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, pozostawiając możliwość odwołania na pisemny wniosek członka Zespołu Interdyscyplinarnego lub podmiotu wchodzącego w skład zespołu oraz na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach, co pozwala wnioskować, że co do zasady nie kwestionuje uprawnienia rady gminy do uregulowania w uchwale przypadków, w których członek zespołu interdyscyplinarnego może być odwołany. Takie rozróżnienie przypadków, w których może dojść do odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego, nie wynika jednak z przepisów ustawy. Niewątpliwie wskazanie przypadków, w których może dojść do odwołania członka ww. zespołu, daje gwarancję zachowania obiektywizmu i transparentności przy odwoływaniu członka zespołu interdyscyplinarnego. W ocenie Sądu, umocowanie do uchwalenia trybu powołania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, przy braku ustawowych przesłanek uzasadniających odwołanie poszczególnych członków tego Zespołu, pozwala Radzie Gminy na uszczegółowienie tej kwestii. Uchwała podjęta na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., jak już wcześniej podniesiono, jest aktem normatywnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. i stanowi źródło prawa na terenie objętym obszarem działania tej jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie uwzględnił skargi w części dotyczącej § 4 ust. 2 uchwały, uznając, że wbrew zarzutom Prokuratora nie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i częściowego powtórzenia oraz modyfikacji art. 9c ust. 3 u.p.p.r. Zgodnie z art. 9c ust. 3 u.p.p.r. przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2 , oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Zdaniem Sądu, Rada Gminy w powołanym § 4 ust. 2 uchwały zgodnie z prawem dopuściła możliwość złożenia pisemnego oświadczenia w zakresie zachowania poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole. Ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie zawiera bowiem zakazu pisemnego składania takiego oświadczenia, zaś dla celów dowodowych taka forma jest prawnie dopuszczalna i nie jest sprzeczna z udzielonym radzie upoważnieniem do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Nadto obowiązek złożenia oświadczenia, jego treść oraz skierowanie do właściwego organu wynikają wprost z przepisów ustawy i regulacja § 4 ust. 2 uchwały tym obowiązkom się nie sprzeciwia. Nietrafne okazały się również zarzuty skarżącego dotyczące istotnego naruszenia w § 4 ust. 8 i ust. 14 uchwały. Zapisy te w całości powtarzają treść art. 9a ust. 7 i ust. 13 u.p.p.r. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, aczkolwiek powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. Każdorazowo należy zbadać dopuszczalność powtórzenia przepisów ustawowych w realiach postanowień danego aktu prawa miejscowego, uwzględniając również w ramach tej kontroli specyfikę przedmiotu (materii), którą reguluje zakwestionowana przez stronę skarżącą uchwała. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, wyrok WSA w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19). W ocenie Sądu, zapisy § 4 ust. 8 i ust. 14 uchwały służą wskazanym wyżej celom, co nie pozwala na uznanie, że zarzucane naruszenia prawa noszą cechy istotnego naruszenia prawa. W takiej zaś sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wyżej wymienionych postanowień uchwały. Dodatkowo należy podnieść, że art. 9a ust. 7 u.p.p.r. pozostawia radzie gminy możliwość uregulowania częstotliwości zwoływania posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, byleby posiedzenia te nie były zwoływane rzadziej niż raz na kwartał. Z tego względu, wskazanie przez Radę Gminy w Obrazowie, że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywać się będą z taką częstotliwością, jak nakazuje to minimum ustawowe, również nie stanowi o naruszeniu prawa. W tym stanie faktycznym i prawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., natomiast w punkcie II wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.