II SA/Ke 723/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...], znak: [...] umarzającą postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz studni kopanej na działkach nr ewid. 666 i 667, obręb 0014, przy ul. G. w K. Jak wynika z akt sprawy A. P. w dniu 17.12.2010r. złożył wniosek do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W dacie złożenia wniosku na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu 23 grudnia 2010 r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr IV/78/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Zachód – Obszar V.8 – Stokowa-Brusznia-Grabina", obejmującego działki wskazane we wniosku. W związku z podjęciem ww. uchwały, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, nie później jednak niż do dnia 16.09.2011r. Następnie wobec nieuchwalenia miejscowego planu w okresie zawieszenia postępowania, postanowieniem z dnia [...] podjął z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia 17.12.2010r. i w dniu [...] wydał decyzję Nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W dniu 9 lutego 2012 r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XXIII/493/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Zachód – Obszar V.8 – Stokowa-Brusznia-Grabina" (w uzasadnieniu decyzji organ II instancji błędnie wskazał, że w dacie tej Rada Miejska przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). W związku z uchwaleniem i wejściem w życie planu miejscowego organ I instancji opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 maja 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W odwołaniu A. P. zarzucił organowi wydanie decyzji niemerytorycznej i próbę "sanacji" błędów popełnionych w toku postępowania, prowadzonego w sposób opieszały, z naruszeniem przepisów k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem strony ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest możliwe, ponieważ spełnione są wszystkie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzje w mocy wyjaśnił, że co do zasady, w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu określenie sposobów i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy). Oznacza to zdaniem organu, że na obszarze, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu i nie wydaje się decyzji ustalającej warunki zabudowy. W takiej sytuacji wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, postępowanie w sprawie jej wydania należy umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z tych względów biorąc pod uwagę wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Zachód – Obszar V.8 – Stokowa-Brusznia-Grabina" obejmującego teren planowanej inwestycji postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił rozważania dotyczące przesłanek bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i wskazał na obligatoryjny charakter przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trakcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy oznacza zdaniem organu brak przedmiotu postępowania w sprawie o ustalenie tych warunków. Odnośnie zarzutów dotyczących przewlekłego i biurokratycznego załatwiania sprawy organ odwoławczy wyjaśnił, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi w tym zakresie jest Rada Miasta Kielce, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, A. P., podniósł, że organ I instancji, celowo opóźniał postępowanie aby uzyskać czas na uchwalenie planu miejscowego. W konsekwencji naraził wnioskodawcę na szkodę, dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego wejście w życie planu miejscowego byłoby rozstrzygające dopiero na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Autor skargi wskazał ponadto, że wcześniej wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę, na terenie objętym planem, 27 domów w zabudowie szeregowej, co jego zdaniem świadczy o złamaniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z powyższej regulacji wynika, że jedynym kryterium, w oparciu o które sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej jest kryterium legalności. Innymi słowy sąd administracyjny nie może wyeliminować z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia zgodnego z prawem, nawet gdyby za takim rozstrzygnięciem przemawiały względy słuszności czy zasady współżycia społecznego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się w niej naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej zwanej "u.p.z.p.", ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Również z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Oznacza to, że w sytuacji, gdy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. II OSK 65/06). W dniu 9 lutego 2012 r. Rada Miejska w Kielcach podjęła uchwałę nr XXIII/493/2012 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "K. Zachód – Obszar V.8 – Stokowa-Brusznia-Grabina", obejmującego działki nr 666 i 667, a zatem teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W wyniku wejścia w życie przedmiotowego planu został określony sposób zagospodarowania objętego nim terenu, co spowodowało, że wydanie w tym przedmiocie odrębnej decyzji stało się zbędne i niedopuszczalne (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Uchwała zatwierdzająca plan miejscowy ukształtowała nowy stan prawny, mający zasadniczy wpływ na toczące się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenów objętych ustaleniami planu. W wyniku jej podjęcia zamknęła się możliwość decyzyjnego ustalenia warunków zabudowy terenów, których dotyczy przedmiotowy wniosek. Tym samym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczęte przed uchwaleniem planu, stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie przyjmuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia m.in. w przypadku, gdy brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01). O bezprzedmiotowości można więc mówić wówczas, gdy brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę do wydania w określonym stanie faktycznym decyzji rozstrzygającej w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację prawną jednostki. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. Przesłankę do umorzenia postępowania stanowi także bezprzedmiotowość, która zaistniała w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego i powstała np. na skutek zdarzeń prawnych (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA 1689/01). W rozpoznawanej sprawie takim zdarzeniem prawnym było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy. Wydana przez organ I instancji decyzja jest zatem wyrazem słusznie dostrzeżonej bezprzedmiotowości dalszego postępowania administracyjnego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest natomiast kwestia bezczynności organów rozpoznających wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przewlekłości prowadzonego przez nie postępowania. Do zwalczania bezczynności organów administracji publicznej i przewlekłości prowadzonego przez nie postępowania służy odrębny tryb, który strona ma prawo uruchomić, jeśli uważa, że organy te nie załatwiają sprawy w terminie określonym przepisami postępowania administracyjnego.W konsekwencji uznać trzeba, że zarzuty dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy, której przedmiotem jest decyzja o umorzeniu postępowania. Dodatkowo podkreślić należy, że procedura planistyczna jest podstawowym trybem ustalania przeznaczenia terenu, w którym zagwarantowano właścicielom odpowiednie środki w celu ochrony ich praw. Ponadto tak w postępowaniu planistycznym jak i w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ochronie podlegają te same wartości (art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Stwierdzić należy, że nawet wcześniej wydana (przed uchwaleniem planu miejscowego) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie mogłaby trwale przesądzić o innym przeznaczeniu terenu aniżeli określone w planie. Zgodnie bowiem z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, chyba że została już wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.