II SA/Ke 726/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2010r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 października 2009r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zlecenia powołania audytora zewnętrznego. oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 października 2009r. znak: [...] stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 24 września 2009r. w sprawie zlecenia powołania audytora zewnętrznego. W § 1 powołanej uchwały określono, że na wniosek Komisji Rewizyjnej oraz Komisji Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miejskiej w K. zleca się powołanie audytora zewnętrznego do przeprowadzenia kontroli w celu sprawdzenia rozliczeń dotacji celowych udzielonych z budżetu Gminy K. w 2008r. stowarzyszeniom sportowym wraz ze sprawdzeniem dokumentacji księgowej dotyczącej dotacji oraz w celu dokonania zgodności oceny ustaleń zawartych w protokole Zespołu Kontrolnego powołanego przez Komisję Rewizyjną oraz Komisję Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miejskiej w K. Stosownie do § 3 uchwały koszty wykonania audytu miały zostać pokryte ze środków budżetu miasta i gminy K. 2009/2010 z działu 750 – Administracja Publiczna - § 7 7140 – Wynagrodzenia. Zgodnie z § 4 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż uchwała jest sprzeczna z prawem, albowiem przywołany w podstawie przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie upoważnia rady do zobowiązania burmistrza do określonego zachowania się. Również żaden inny przepis powołanej ustawy takiego upoważnienia radzie nie daje. Organ podkreślił, że rada posiada kompetencje kontrolne wobec burmistrza, natomiast nie posiada uprawnień nadzorczych, a tylko one dają prawo do nałożenia obowiązku określonego działania bądź zaniechania. Powyższe stanowisko zostało poparte treścią rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody M. z dnia 6 października 2003r. [...], w którym stwierdzono, że uchwała zobowiązująca wójta do podjęcia określonego działania, w sferze realizacji ustalonego i wyznaczonego przez radę gminy zadania, wkracza w istocie w kompetencje organu wykonawczego gminy. Zdaniem organu, w uchwale podano także niewłaściwą klasyfikację budżetową wydatku. Nadto stwierdzenie nieważności uchwały organ uzasadnił brakiem podstaw prawnych do kontroli rozliczeń budżetu Gminy w formie audytu zewnętrznego. Na podstawie uchwały nr [...] z dnia 26 listopada 2009r. Rady Miejskiej w K., Rada zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 12 października 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach żądając jego uchylenia. W uzasadnieniu organ zakwestionował zawarte w rozstrzygnięciu stwierdzenie Wojewody dotyczące braku podstaw do zobowiązywania przez radę burmistrza do określonego zachowania się podnosząc, że zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym rada miejska jest organem stanowiącym oraz kontrolnym, a burmistrz organem wykonawczym, co oznacza, że rada podejmuje uchwały, a burmistrz je wykonuje. Obowiązująca regulacja czyni zatem niezrozumiałą interpretację przepisów dokonaną przez organ nadzoru. Odnośnie powołania w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia – rozstrzygnięcia Wojewody M. z dnia 6 października 2003r. skarżąca podniosła, że zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym nie może ono w żaden sposób być uznane za wykładnię prawa i stanowić podstawy do podejmowania określonych decyzji, w tym rozstrzygnięć nadzorczych. Zdaniem skarżącej, zasadność podjętej uchwały wynika z uprawnień kontrolnych jakie radzie przyznaje przepis art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w K. wykonując swoje funkcje powołała Komisje Rady Miejskiej, w tym Komisję Rewizyjną. Zgodnie z § 2 pkt 4 Regulaminu Komisji Rewizyjnej stanowiącego załącznik Nr 7 do Statutu Gminy K., Komisja Rewizyjna może wystąpić do Rady o zainicjowanie kontroli zewnętrznej lub wewnętrznej Burmistrza i gminnych jednostek organizacyjnych. Taką inicjatywę Komisja Rewizyjna wraz z Komisją Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki podjęła, po dokonaniu własnej kontroli, w celu przeprowadzenia profesjonalnej kontroli wykorzystania i rozliczenia dotacji budżetowych udzielonych w 2008r. przez Gminę K. stowarzyszeniom sportowym. Podkreślono, że Rada Miejska nie znalazła innej możliwości poza podjęciem zaskarżonej uchwały do przeprowadzenia kontroli zewnętrznej. Autorka skargi wskazała, że niewłaściwe podanie klasyfikacji wydatku stanowi tzw. "czeski błąd" w cyfrowym oznaczeniu paragrafu, który w rzeczywistości istnieje i został prawidłowo nazwany, co nie pozbawia możliwości poprawnego sklasyfikowania wydatku. Dodatkowo na rozprawie przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2010r. pełnomocnik Rady Miejskiej w K. podniósł, że Rada zwracała się do Regionalnej Izby Obrachunkowej i Najwyższej Izby Kontroli o dokonanie kontroli finansów gminy, ale to nie wyklucza prawa Rady Miejskiej do zwrócenia się o przeprowadzenie kontroli przez audytora zewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Kompetencje nadzorcze wojewody są określone w przepisach ustaw ustrojowych: w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. W myśl przepisu art. 87 tej ustawy organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą. Nadzór nad wykonywaniem zadań gminy jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność uchwał lub zarządzeń organów gminy. Na wstępie Sąd stwierdza, iż zostały spełnione wymogi formalne, od których zależy skuteczne wniesienie skargi do Sądu, albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów wskazać należy, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku i spowodować uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody. Wprawdzie uzasadnienie organu jest lakoniczne, ale zasadnicze powody dla których stwierdzono nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. tj. brak podstaw prawnych do jej podjęcia – są prawidłowe i zasługują na akceptację. Niezależnie od argumentacji Wojewody stwierdzić należy, co następuje: Nie daje upoważnienia Radzie Gminy do podjęcia uchwały w sprawie zlecenia powołania audytora zewnętrznego art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. powołany jako jej podstawa prawna. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Trzeba wskazać, że przy interpretacji tego przepisu należy kierować się naczelną zasadą prawa administracyjnego jaką jest zakaz domniemania kompetencji. Z zasady tej wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, bez możliwości stosowania rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogi. Takie stanowisko wielokrotnie prezentował Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (zob. orzeczenie K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93). Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000r., K 25/99 OTK 2000/5/141). Regulacja art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. zawiera więc normę uprawniającą radę do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. Rada gminy nie może stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Uprawnienie rady wynikające z powyższego przepisu aktualizuje się wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, iż Rada Gminy K. zarówno w podstawie prawnej podjętej uchwały jak i w jej uzasadnieniu takich przepisów nie wskazała, a zatem podejmując uchwałę w sprawie zlecenia powołania audytora zewnętrznego, wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie znajduje także podstaw w art. 15 ust. 1 u.s.g. wskazanym przez skarżącą na etapie wniesienia skargi do WSA w Kielcach. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Na wstępie wymaga zauważenia, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada głosząca, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących do zrealizowania tych zadań. Odnosząc powyższą zasadę do realiów konkretnej sprawy uznać należy, iż z samego faktu, że rada gminy stosownie do dyspozycji art. 15 ust. 1 u.s.g. jest organem kontrolnym gminy nie wynika uprawnienie rady gminy do zlecenia powołania audytora zewnętrznego do przeprowadzenia kontroli w celu sprawdzenia rozliczeń dotacji celowych udzielonych z budżetu Gminy K. w 2008r. stowarzyszeniom sportowym wraz ze sprawdzeniem dokumentacji księgowej dotyczącej dotacji oraz w celu dokonania zgodności ustaleń zawartych w protokole Zespołu Kontrolnego powołanego przez Komisję Rewizyjną oraz Komisję Oświaty, Kultury, Sportu i Turystyki Rady Miejskiej w K. (§ 1 uchwały). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w ramach finansowej kontroli jednostki samorządu terytorialnego wyróżnić można kontrolę wewnętrzną – wykonywaną przez organy znajdujące się wewnątrz struktury organizacyjnej (np. przez komisję rewizyjną, skarbnika, główną księgową) i kontrolę zewnętrzną – sprawowaną przez odrębne i niezależne od jednostek kontrolowanych państwowe organy kontroli (np. inspektorów kontroli skarbowej, regionalną izbę obrachunkową, Najwyższą Izbę Kontroli). Podstawowym kryterium kontroli jest legalność, czyli zgodność działalności kontrolowanego podmiotu z obowiązującymi regulacjami prawnymi (zwłaszcza ustawowymi). Stosowane są także inne kryteria kontroli – gospodarność, rzetelność i celowość. Organy, kryteria, sposób i procedura kontroli określone są w poszczególnych ustawach (Samorząd Terytorialny System Prawnofinansowy Andrzej Borodo LexisNexis Warszawa 2004, s.299). Zgodnie z treścią art. 62 u.s.g. kontrolę gospodarki finansowej gmin i związków sprawują regionalne izby obrachunkowe. Podstawowym aktem prawnym regulującym kwestie zewnętrznej kontroli finansowej jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych podmiotów stanowi ustawa z dnia 7 października 1992r. o Regionalnych Izbach Obrachunkowych (Dz.U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), zwana dalej jako u.r.i.o. Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej tych jednostek (art. 1 ust. 1 i 2 u.r.i.o). Izby kontrolują gospodarkę finansową na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym (art. 5 ust. 1 u.r.i.o.). W związku z wykonywaną kontrolą inspektorzy mają szereg uprawnień określonych w art. 8 ust. 1 u.r.i.o., w tym prawo do wglądu w dokumentację związaną z gospodarką finansową kontrolowanej jednostki (pkt 5 ust. 1 art. 8 u.r.i.o.). Godzi się również podnieść, że pozycja ustrojowa regionalnych izb obrachunkowych została określona w art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stosownie do którego regionalne izby obrachunkowe obok Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, w zakresie spraw finansowych są organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Naczelnym organem kontroli państwowej jest także Najwyższa Izba Kontroli, która wykonuje kontrolę działalności samorządu terytorialnego w oparciu o ustawę z dnia 23 grudnia 1994r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2001r. Nr 85, poz. 937 ze zm.). Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że zewnętrzna kontrola działalności finansowej jednostek samorządu terytorialnego może być realizowana wyłącznie przy pomocy instrumentów prawnych ściśle określonych w ustawach. Kompetencje Rady Gminy jako organu sprawującego funkcję kontrolną zostały uszczegółowione poprzez art. 18a u.s.g., zgodnie z którym rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Nie budzi wątpliwości, że rada gminy poprzez działalność komisji rewizyjnej prowadzi kontrolę wewnętrzną, do której jest uprawniona. Rada gminy nie może komisji rewizyjnej przekazać kompetencji wykraczających poza własne kompetencje. Ustawodawca nie przewidział dla rady możliwości wystąpienia o przeprowadzenie zewnętrznej kontroli działalności finansowej jednostek samorządu terytorialnego przez inne podmioty, niż wskazane w ustawach. Z tego względu brak podstaw do przekazania komisji rewizyjnej uprawnienia występowania do Rady o zainicjowanie kontroli zewnętrznej w tym zakresie. Zapis § 2 pkt 4 określający zadania i zasady funkcjonowania tej komisji zawarty w Regulaminie Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej stanowiącym załącznik Nr 7 do Statutu Gminy K., w myśl którego komisja rewizyjna wykonując zadania związane z realizacją funkcji kontrolnej Rady Miejskiej może wystąpić do Rady o zainicjowanie kontroli zewnętrznej nie oznacza więc, że wniosek o zainicjowanie kontroli zewnętrznej może dowolnie określać podmiot powołany do przeprowadzenia kontroli i stanowić podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w tej materii w związku z art. 15 ust. 1 u.s.g. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstaw do podjęcia uchwały o określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też naruszenie procedury podjęcia uchwały. W aktach powszechnie obowiązującego prawa jak również w ustawie o samorządzie gminnym nie ma przepisu uprawniającego radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie zlecenia powołania audytora zewnętrznego. Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 u.s.g.), a jako akt który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.g.n.) podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, przez wojewodę, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W tych okolicznościach podjęte przez Wojewodę rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a wniesiona na nie skarga podlega oddaleniu. Z podniesionych wyżej względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.