II SA/Ke 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie przez gminę porozumienia międzygminnego I. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy O. na rzecz W. Ś. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 4 sierpnia 2021 r., Rada Miasta działając na podstawie art. 10g ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372), zwanej dalej "u.s.g." oraz na podstawie art. 13 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej "u.o.a.n." podjęła [...] w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie przez O. porozumienia międzygminnego w celu przygotowania i realizacji Strategii Rozwoju Ponadlokalnego dla Obszaru Strategicznej Interwencji - Dolina W. na lata 2021-2030. Zgodnie z § 3 tego aktu, uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym W. Ś. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł W. Ś., zarzucając, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego: 1) art. 10g ust. 4, art. 18 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 74 ust. 1 oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 6a u.o.a.n, poprzez błędne uznanie, że akt podjęty na tej podstawie stanowi przepis prawa powszechnie obowiązującego i jako taki wymaga publikacji w oficjalnym urzędowym publikatorze aktów prawnych; 2) art. 13 pkt 2 u.o.a.n poprzez uznanie przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego i poddanie uchwały publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wskazanie terminu jej wejścia w życie w sposób uzależniający od tej publikacji podczas gdy przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 tej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że przeprowadzona analiza prawna dokonana przez organ nadzoru ujawniła naruszenie prawa mające istotny charakter, a polegające na tym, że w § 3 uchwały postanowiono, iż uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym W. Ś. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji, podczas gdy uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i tym samym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Wojewody, zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie, jako aktu prawa miejscowego, bowiem akt ten nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i tym samym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała rady miejskiej wyrażająca wolę przystąpienia do realizacji określonego przedsięwzięcia międzygminnego, poprzedzająca zawarcie porozumienia, nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Stanowi ona natomiast akt woli organu o przystąpieniu do współdziałania z innymi gminami. Rolą rady miejskiej jest jedynie wyrażenie woli co do zawarcia i realizacji porozumienia. W takiej też sprawie rada podejmuje stosowną uchwałę, której wykonawcą jest wójt. Skarżący podkreślił, że zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i doktryna wyrażają pogląd, że warunkiem uznania danego aktu za akt prawa miejscowego jest spełnienie niezbędnych przesłanek wymaganych dla tych przepisów. Cechą takich aktów jest istnienie szczególnego upoważnienia do ich wydania, powszechność ich norm, a także generalny i abstrakcyjny charakter. Dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego niezbędne jest nie tylko ustalenie, w jaki sposób został podany do powszechnej wiadomości, ale równie decydujące znaczenie ma ustalenie, na jakiej podstawie został on podjęty (wskazanie normy kompetencji prawodawczej w ustawie) oraz kto jest adresatem norm z niego wyprowadzanych (czy ma charakter powszechnie obowiązujący). Dopiero stwierdzenie występowania wszystkich wskazanych powyżej cech aktów prawa miejscowego pozwala zaliczyć daną uchwałę do tej kategorii. Tymczasem uchwała wyrażająca wolę zawarcia porozumienia z innymi gminami takich cech nie posiada. Nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów, tworzących wspólnotę samorządową, lecz jest aktem o charakterze intencyjnym, wzmacniającym ustawowe kompetencje organu wykonawczego gminy, uprawniające go do zawarcia tego porozumienia. Z tego względu jest aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organu gminy. W związku z tym uznać należy, że brak jest uzasadnienia do określenia przez radę miejską obowiązku publikacji uchwały w dzienniku urzędowym z tytułu uznania takiej uchwały za akt prawa miejscowego. Wojewoda stwierdził, że wyrażenie zgody przez organ stanowiący gminy na zawarcie porozumienia o współpracy jednostek samorządu terytorialnego w ramach określonego programu nie mieści się zatem w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 13 u.o.a.n. Publikacji zaś podlega dopiero podpisane przez odpowiednie organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego porozumienie zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 13 pkt 6 lit. a u.o.a.n. W ocenie Wojewody, zaskarżona uchwała Rady Miejskiej nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 40 u.s.g., a także art. 13 u.o.a.n., ale jest aktem kierownictwa wewnętrznego. W tej sytuacji należy uznać, że § 3 zaskarżonego aktu, zgodnie z którym uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym W. Ś. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w istotny sposób narusza prawo, gdyż sugeruje, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Nadto skarżący podniósł, że nieprawidłowość regulacji § 3 uchwały i powodowana tym konieczność jego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc nie skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Brak wypowiedzi w kwestionowanym akcie o tym kiedy wchodzi w życie, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie postanowienia określającego datę wejścia w życie uchwały i jej publikacji, w przypadku gdy uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, może być odpowiednio sanowany postanowieniami art. 30 u.s.g. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia. Organ ma bowiem nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykonywania swoich kompetencji, w tym wykonawczych. Brak bowiem w zaskarżonej uchwale stanowiącej swoisty akt prawa wewnętrznego, wypowiedzi o tym kiedy wchodzi w życie, nie przesądza o wyeliminowaniu jej z obiegu prawnego, kwestia ta nie wymaga tak znacznego sformalizowania jak w przypadku aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr [...], wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa [...]). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez W. Ś., którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Dodatkowo, zgodnie z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Z uwagi na fakt, że na dzień orzekania przez Sąd od daty podjęcia zaskarżonej uchwały nie upłynął okres czasu dłuższy niż rok, Sąd był w tym przypadku uprawniony do stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonej części. W § 3 zaskarżonej uchwały postanowiono, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym W. Ś. i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Określenie takiego trybu wejścia w życie uchwały oznacza, że rada zakwalifikowała ją do kategorii aktów prawa miejscowego, których wejście w życie uzależnione jest od ogłoszenia we wskazanym publikatorze. W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przywołano m.in. art. 13 pkt 6 lit. a u.o.a.n. Zgodnie z tym przepisem w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte między jednostkami samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 10g ust. 4 u.s.g. w celu przygotowania i realizacji strategii rozwoju ponadlokalnego gminy mogą tworzyć w szczególności związek międzygminny, o którym mowa w art. 64, lub stowarzyszenie, o którym mowa w art. 84, lub zawierać porozumienie międzygminne, o którym mowa w art. 74. Stosownie do treści art. 74 ust. 1 u.s.g. gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Ustawodawca nie sprecyzował trybu zawierania porozumień komunalnych. Z art. 18 ust. 2 pkt 12 u.s.g. wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Taka właśnie uchwała – wyrażająca zgodę na zawarcie porozumienia międzygminnego – została podjęta przez Radę Miasta i podlegała zaskarżeniu w niniejszym przypadku. Ponieważ jednak gminy zawierają porozumienia, to w imieniu gminy występuje organ wykonawczy – wójt, burmistrz, prezydent miasta – i to ten organ zawiera porozumienie, które następnie podlega, stosownie do art. 13 pkt 6 lit. a u.o.a.n., ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Samo wyrażenie zgody przez organ stanowiący gminy na zawarcie porozumienia nie mieści się natomiast w katalogu aktów podlegających promulgacji, określonym w art. 13 u.o.a.n. Jak słusznie nadto podnosi Wojewoda, brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, podlegający ogłoszeniu na zasadzie art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ponieważ nie zawiera on przepisów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W uchwale wyrażono jedynie wolę zawarcia porozumienia i powierzono jej wykonanie Burmistrzowi O.. Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego są aktami powszechnie obowiązującymi - dotyczą wszystkich mieszkańców oraz podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów stanowiących takie normy prawne. Najważniejszą cechą odróżniającą przepisy prawa miejscowego od innych przepisów powszechnie obowiązujących jest lokalny charakter miejsca obowiązywania tych norm, gdyż nie obowiązują one poza obszarem na jakim zostały określone. Przepis art. 87 Konstytucji RP zalicza akty prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. U.s.g. nie zawiera jednak definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. Analiza tych regulacji dokonana w orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu pozwoliła na wypracowanie jednolitego w zasadzie poglądu, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OSK [...]). Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie jest aktem, który podlegałby ogłoszeniu we właściwym dzienniku urzędowym i którego wejście w życie było uzależnione od takiego ogłoszenia. Nie jest on bowiem aktem prawa miejscowego, a żaden przepis szczególny nie przewiduje obowiązku jego publikacji. W tym stanie rzeczy uznać należy, że § 3 zaskarżonego aktu, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym W. Ś., w sposób istotny narusza prawo, gdyż jego treść sugeruje, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Sumując, kontrolowana uchwała ma charakter wyłącznie intencyjny, wyraża wolę zawarcia porozumienia w zakresie współpracy pomiędzy gminami. Uchwała w sprawie zawarcia porozumienia należy do aktów o charakterze wewnętrznym. Nie zawiera ona bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które kwalifikowałby ją do aktów prawa miejscowego. Nie istnieje również żaden przepis szczególny przewidujący ogłoszenie takiej uchwały w Dzienniku Urzędowym W. Ś.. W ocenie Sądu, nieprawidłowość regulacji § 3 uchwały i powodowana tym konieczność jego wyeliminowania ze skutkiem ex tunc, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności całej uchwały. Jak trafnie podniósł WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. II SA/Gl [...] oraz WSA w Kielcach w wyroku z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke [...], należy odróżnić sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym od sytuacji, gdzie rada "sztucznie" (bezpodstawnie) nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale nie spełniającej wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju (np. akt wewnętrzny). Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA, wskazał dodatkowo na treść art. 30 u.s.g., zgodnie z którym (w obecnym jego brzmieniu): 1. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. 2. Do zadań wójta należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy; 1a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 2) określanie sposobu wykonywania uchwał; 3) gospodarowanie mieniem komunalnym; 4) wykonywanie budżetu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych; 6) (uchylony). 3. W realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy. Zdaniem NSA, brak wypowiedzi w kwestionowanym akcie o tym kiedy wchodzi w życie (co w realiach kontrolowanej sprawy jest konsekwencją stwierdzenia nieważności § 3 zaskarżonej uchwały) może być odpowiednio sanowany postanowieniami przytoczonego art. 30 u.s.g., z którego wynika, że wójt, burmistrz, prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy, i zarazem bezpośrednio zobowiązującym charakterem norm prawa administracyjnego. W sytuacji, w której organ podejmuje akt prawa wewnętrznego i nie stanowi o tym, kiedy ten akt wchodzi w życie, należy przyjąć, że organ wykonawczy podejmuje czynności związane z wykonaniem tego aktu niezwłocznie, kiedy to jest tylko możliwe z organizacyjnego i merytorycznego punktu widzenia. Organ ma bowiem nie tylko uprawnienie, ale i obowiązek wykonywania swoich kompetencji, w tym wykonawczych. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela w całości powyższe stanowisko. Należy je odpowiednio odnieść również do sytuacji zaistniałej w kontrolowanej sprawie, co powoduje, że wyeliminowaniu z treści uchwały podlega wyłącznie jej § 3, nie zaś cały ten akt. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł jak w pkt II wyroku – na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).