II SA/Ke 73/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. A., E. A. i S. P. od decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2025 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z 7 stycznia 2025 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. S. i K. S., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z 29 listopada 2024 r. znak: [...] [...] orzekającą o odmowie J. S. i K. S. zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie obejmującym działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] i nr [...], obręb 0005 W. - miasto, gm. W.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał się na treść art. 32 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., zwanej dalej "P.b.") oraz wskazał, że przedmiotem wniosku z 12 lipca 2024 r. jest pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym ww. działki. Stronami w sprawie są inwestorzy - właściciele działki inwestycyjnej nr [...] oraz właściciele sąsiedniej działki nr [...]. Badając akta sprawy organu I instancji, Wojewoda ustalił, że Starosta postanowieniem z 31 lipca 2024 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b., nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. Przy piśmie z 7 sierpnia 2024 r. inwestorzy przedłożyli brakujące dokumenty, tj. odpis wyroku Sądu Okręgowego w K. z 6 czerwca 2024 r. sygn. akt II Ca [...] oraz wyjaśnienia, że w wyroku tym Sąd nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia instalacji gazowej z działki nr [...] z konkretnym wskazaniem usunięcia instalacji z pomieszczenia sieni od ul. [...] - wobec czego zaprojektowano przebudowę instalacji gazowej zgodnie z tym wyrokiem. Następnie Starosta, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał inwestorów do uzupełnienia dokumentacji o następujące braki: 1) wrysowanie granicy nieruchomości od strony istniejącej kotłowni na rzucie parteru oraz wykazanie w sposób jednoznaczny, czy projektowana instalacja gazu wykracza poza nieruchomość inwestorów, tj. działki nr [...]; 2) przedłożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wraz ze zgodą właścicieli działki na powyższe roboty), w przypadku, gdy instalacja zostanie zaprojektowana na działce nr [...]. W piśmie z 26 listopada 2024 r. inwestorzy wskazali przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] oraz poinformował, że nie przedłożyli zgód właścicieli działki nr [...] na przedmiotowe roboty budowlane. Wojewoda podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, zatem obowiązek uzupełnienia dokumentacji o ww. oświadczenie był bezpodstawny. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na podstawie powyższego oświadczenia powstaje domniemanie istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ bada spełnienie definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ustalając, czy jest to prawo wynikające z tytułów, o których mowa w art. 3 pkt 11 P.b. Zdaniem Wojewody, organ nie może żądać od inwestora przedłożenia dokumentów potwierdzających jego prawo do nieruchomości - w każdym przypadku. Ma zweryfikować oświadczenie, a nie - co do zasady - dokumenty potwierdzające istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jedynie wtedy, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do poprawności wskazania na prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub co do jego istnienia, po stronie organu powstaje obowiązek wezwania inwestora do przedstawienia dowodów na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się ww. wyrok z 6 czerwca 2024 r., w którym Sąd wskazał, że "korzystanie przez pozwanych z podwórka, w zakresie objętym żądaniem pozwu (zatem zajętego pod budynek gospodarczy wykorzystywany obecnie jako kotłownia z tarasem), mieści się w zakresie przysługującej im służebności gruntowej, ujawnionej w obu księgach wieczystych." Inwestorom jako właścicielom działki nr [...] przysługuje służebność gruntowa, której treścią jest prawo do korzystania ze "wspólnej" sieni i podwórza, stanowiących część działki nr [...]. Zgodnie z treścią wpisu w dziale III księgi wieczystej numer [...] prowadzonej dla nieruchomości nr [...] "sień i podwórze o obszarze 123 m2 oznaczone literą "C" na planie złożonym pod nr [...] do zbioru dokumentów tej księgi są wspólne i korzystać z nich mogą właściciele niniejszej nieruchomości oraz właściciele sąsiedniej nieruchomości oznaczonej na tym planie literą "B" i ich następcy". Według zaś wpisu w dziale l-SP księgi wieczystej numer [...], prowadzonej dla nieruchomości [...] "nieruchomości tej przysługuje prawo korzystania i użytkowania we wspólnej sieni oznaczonej jako działka numer [...] obszaru 12 m2 i wspólnego podwórza oznaczonego numerem [...] obszaru 123 m2." Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że inwestorzy prawidłowo przedłożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazali, że prawo to przysługuje im na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K.. Jednym z podstawowych wymogów w toku procesu inwestycyjnego jest wykazanie się uprawnieniem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy prawne nie określają, jakiego rodzaju prawa dają podstawę do oświadczenia inwestora, że dysponuje on danym terenem dla realizacji inwestycji. Nie budzi wątpliwości, że prawem takim jest prawo własności lub użytkowania wieczystego. Wątpliwości natomiast budzą ograniczone prawa rzeczowe, w tym na przykład służebność przechodu lub przejazdu. Jak wyjaśnił Wojewoda, zgodnie z Kodeksem cywilnym służebność drogowa uprawnia do przechodu i przejazdu przez działkę obciążoną. Aktualnie w orzecznictwie wskazuje się, że posiadanie służebności drogowej wiąże się z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane związane z wykonywaniem prawa wjazdu, przejazdu i przechodu. Oznacza to, że uprawniony ze służebności drogowej może starać się o uzyskanie pozwolenia na budowę i budować na cudzej działce, o ile inwestycja jest związana z wykonywaniem służebności. Także inne służebności niż drogowa mogą dać inwestorowi prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Każda sprawa musi być dokładnie weryfikowana przez organ. Treść prawa przysługującego inwestorowi decyduje o tym, jakie roboty może on wykonywać. W ocenie Wojewody, Starosta nie zweryfikował oświadczeń inwestorów z 12 lipca 2024 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] na cele budowlane. Ponadto organ I instancji nie wziął pod uwagę ww. wyroku, z którego jednoznacznie wynika, że korzystanie przez inwestorów z kotłowni znajdującej się na działce nr [...] mieści się w zakresie przysługującej im służebności gruntowej. Wojewoda podkreślił, że prawomocny wyrok sądu jest wiążący dla innych sądów i innych organów państwowych i organów administracji, w tym przypadku również dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę organowi I instancji, że do wniosku o pozwolenie na przebudowę wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego został załączony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany przebudowy wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w msc. W., gm. W.. Wobec tego decyzja Starosty powinna odmawiać inwestorom zatwierdzenia również projektu zagospodarowania terenu. Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, należy zweryfikować, czy inwestorzy posiadają prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, biorąc pod uwagę ww. wyrok Sądu Okręgowego w K.. Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. A., E. A. i S. P., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Zważywszy na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu podnieśli, że organ I instancji w sposób prawidłowy ocenił wadliwość oświadczenia inwestorów o rzekomym prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Skarżący podkreślił, że Sąd Okręgowy słusznie wskazał w uzasadnieniu ww. wyroku, iż zgodnie z art. 288 k.c. służebność powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Regułę tę w przypadku nowych naniesień, należy wykładać w ten sposób, że uprawniony ze służebności powinien w pierwszej kolejności starać się wykonać je z wykorzystaniem swojej nieruchomości, a dopiero gdyby było to niemożliwe lub łączyło się ze znacznymi trudnościami, może rozważać wykorzystanie do tego nieruchomości innej osoby obciążonej służebnością. W tym wypadku pozwani w żadnej mierze nie wykazali, że nie było możliwe wykonanie instalacji gazowej w całości z wykorzystaniem wyłącznie ich nieruchomości. Organ I instancji słusznie zatem wskazał, że realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się z naruszeniem własności działki sąsiedniej nr [...]. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zgodnie z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprzeciw rozpoznany został na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wówczas, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2021r., II OSK 1190/21, lex nr 3193718). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. W trybie sprzeciwu sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw, nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl 988/21). W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko Wojewody co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Bezsprzecznie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajduje się oświadczenie inwestorów o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką nr [...]. Wynika to - zdaniem Wojewody - z treści wyroku i uzasadnienia Sądu Okręgowego w K. z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt II Ca [...]. Wyrokiem tym sąd powszechny nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia instalacji gazowej z pomieszczenia sieni budynku mieszkalnego znajdującego się na tej działce. Zatem będący przedmiotem postępowania wniosek inwestorów o zatwierdzenie projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenie pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego ma związek z wykonaniem powyższego orzeczenia sądowego. Wojewoda ocenił, że organ I instancji nie zweryfikował w prawidłowy sposób oświadczenia inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] na cele budowlane w kontekście powyższego wyroku, z którego uzasadnienia – jak ustalił organ II instancji - jednoznacznie wynika, że korzystanie przez inwestorów z kotłowni znajdującej się na działce nr [...] mieści się w zakresie przysługującej im służebności gruntowej. Inwestorom jako właścicielom działki nr [...] przysługuje bowiem służebność gruntowa, której treścią jest prawo do korzystania między innymi z podwórza, czyli części działki nr [...]. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 października 2022 r., IV SA/Po 381/22, lex 3419284). To powoduje, że Wojewoda, rozpoznając odwołanie od decyzji Starosty, którą odmówiono inwestorom zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji gazu dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie obejmującym ww. działki, ma obowiązek ponownie ocenić w szczególności to, czy w niniejszej sprawie występują przesłanki odmowy zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia tego pozwolenia, o których mowa w przepisach Prawa budowlanego. Jeżeli dostrzega, że kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została wadliwie czy niedostatecznie rozważona przez organ I instancji, to nie może rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, a zobowiązany jest decyzję Starosty uchylić w trybie art. 138 § 2 k.p.a., aby nie narazić się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił bowiem uwagę na stanowisko sądu powszechnego wyrażone ww. wyroku z 6 czerwca 2024 r., zgodnie z którym "korzystanie przez pozwanych z podwórka, w zakresie objętym żądaniem pozwu (zatem zajętego pod budynek gospodarczy wykorzystywany obecnie jako kotłownia z tarasem), mieści się w zakresie przysługującej im służebności gruntowej, ujawnionej w obu księgach wieczystych." Organ odwoławczy ustalił wobec tego, że inwestorom jako właścicielom działki nr ewid. [...] przysługuje służebność gruntowa, której treścią jest prawo do korzystania ze "wspólnej" sieni i podwórza, stanowiących część działki nr [...]. W rezultacie organ ocenił, że inwestorzy prawidłowo przedłożyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym wskazali, że prawo to przysługuje im na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w K.. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie uchylenie przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia należy uznać za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania istotnym na tyle, że nie było możliwości wydania przez organ odwoławczy decyzji co do istoty sprawy. Skoro bowiem organ II instancji ocenił, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie faktyczne dokonane przez organ I instancji jest błędne (że inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością skarżących na cele budowlane), co w efekcie doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego, to wydanie decyzji kasacyjnej jest zasadne. Z pewnością ocena zakresu przysługującego inwestorom uprawnienia do korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w ramach służebności gruntowej wymaga pogłębionej analizy uzasadnienia ww. wyroku sądu powszechnego. Skarżący w swoich zarzutach eksponują brak uprawnienia inwestorów do posiadania nieruchomości (działki nr [...]) na cele budowlane, ale tej kwestii Sąd nie może rozstrzygnąć w niniejszym postępowaniu z uwagi na jego przedstawiony wyżej ograniczony zakres. Nieskuteczne okazały się zatem zarzuty skarżących, bo nie doprowadziły do uwzględnienia sprzeciwu. Sąd nie miał wątpliwości, jakie powody legły u podstaw wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie. W każdym wypadku bowiem organ administracji musi przestrzegać przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Nadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego wszystkich uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 9 k.p.a.). Z tych powodów Sąd orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.