II SA/Ke 731/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu zażalenia [...], utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] odmawiające wydania zaświadczenia tłumaczącego niezgodność numeracji jej działki o pow. 1,68 ha, położonej w obrębie [...], o treści żądanej przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że ww. pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. K. K. wystąpiła do Starosty o wydanie opisanego wyżej zaświadczenia. W uzasadnieniu wyjaśniła, że przedmiotowa działka oznaczona jest w księdze wieczystej numerem [...]/1, a w rejestrze gruntów numerem [...]/4. Organ I instancji odmówił wydania zaświadczenia, stwierdzając że w zasobach archiwalnych Starostwa brak dokumentów potwierdzających, że działka nr [...]/4 odpowiadała działce nr [...]/1. W zażaleniu K. K. zarzuciła Staroście wyciągnięcie błędnych wniosków ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieumiejętne powiązanie informacji wynikających z dokumentów istotnych w sprawie. Organ II instancji rozpatrując zażalenie wyjaśnił, że w świetle art. 217 § 1 i 2 k.p.a. osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia powinna wskazać przepis prawa materialnego lub procesowego, z którego wynika dla niej konieczność lub potrzeba uzyskania zaświadczenia. Wnioskodawczyni nie podała, na jakiej podstawie domaga się wydania zaświadczenia, a Starosta nie wezwał jej do wykazania interesu prawnego. Tym niemniej w niniejszej sprawie zachodzi jeden z przypadków odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 219 k.p.a., tj. ze względu na treść posiadanych dokumentów. Organ ustalił, że w latach 1980-82 grunty oznaczone jako działki nr 131 i 140, położone we wsi [...], stanowiące własność K. K. na podstawie aktu własności ziemi, oraz grunty oznaczone jako działka nr [...]/3, należące do PGR, objęte zostały postępowaniem w sprawie wymiany gruntów, zakończonym decyzją Wojewody z dnia 13 lutego 1982 r. znak: WBG-Sc-47251/2/82. Na podstawie dokumentów tego postępowania nie można stwierdzić, czy K. K. otrzymała ekwiwalent w zamian za grunty będące przedmiotem wymiany. Następnie działki nr 131 i 140 jako własność K. K. objęte zostały postępowaniem scaleniowym, zakończonym decyzją Naczelnika Gminy z dnia 11 października 1989 r. znak: G-7423-Sw/1/89. Postępowanie to objęło również działkę nr [...]/3. Również dokumentacja scaleniowa włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 2780-8/90 nie potwierdza, by w zamian za grunty oznaczone jako działki nr 131 i 140 K. K. otrzymała ekwiwalent na gruntach położonych we wsi [...] oznaczonych jako działka nr [...]/4 o pow. 1,68 ha. Z "kwestionariusza życzeń" wynika jedynie, że jej życzeniem było wydzielenie za działki nr 131 i 140 ekwiwalentu w postaci działki nr [...]/3 w Boleścicach, a z protokołu okazania projektu scalenia – że otrzymała działkę nr [...]/4, bez informacji o miejscu położenia i powierzchni tej działki. Do wniosku z dnia 27 kwietnia 2016 r. K. K. dołączyła kopię pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 23 lipca 1990 r. skierowanego do Urzędu Gminy i Miasta w Sędziszowie, przy którym przesłano wykazy zmian gruntowych działek położonych we wsiach [...] oraz szkice wyznaczenia projektowanych działek. Z kopii szkicu wynika, że w trakcie scalenia na obszarze "[...]" na terenie wsi [...] wydzielono działki nr [...]/4 i [...]/5. Z kolei, z kopii wykazu zmian gruntowych wynika, że na podstawie decyzji z dnia 11 października 1989 r. z działki nr [...]/3 o pow. 4,37 ha położonej w obrębie [...], utworzono dwie działki: nr [...]/4 o pow. 1,68 ha i nr [...]/5 o pow. 2,69 ha, przy czym działka nr [...]/4 na mocy ww. decyzji stała się własnością K. K.. W dniu 1 sierpnia 1990 r. dokumenty te stały się podstawą wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów obrębu [...]. Do wniosku dołączono również dokumenty będące podstawą do urządzenia księgi wieczystej KW nr [...], w tym wyrys sporządzony w styczniu 1991 r., na którym przedstawiono działkę nr [...]/1 o pow. 1,68 ha położoną w obrębie [...], z uwagą, że działka ta ostała wydzielona w wyniku scalenia zatwierdzonego decyzją z dnia 11 października 1989 r. W ww. księdze wieczystej K. K. jest ujawniona jako właścicielka działki nr [...]/1 o pow. 1,68 ha. Tymczasem w aktualnym rejestrze gruntów figuruje jako właścicielka działki nr [...]/4 o pow. 1,68 ha. Jako właściciel działki nr [...]/1 o pow. 2,47 ha, w rejestrze gruntów figuruje zaś [...]. Porównując treść aktualnej mapy ewidencyjnej z treścią wyrysu z 1991 roku, organ stwierdził, że wyrys przedstawia działkę nr [...]/1, a nie działkę nr [...]/4. W żadnym wypadku nie można więc uznać, że działka nr [...]/1 odpowiada działce nr [...]/4. Wyrys z roku 1991 nie odnosi się do aktu własności ziemi nr PBG.ON-451/2625/75, który przywołuje wnioskodawczyni jako tytuł własności działki nr [...]/4, lecz do nieruchomości ujętej w akcie notarialnym z dnia 7 marca 1969 r. mającej urządzone księgi wieczyste. Organ II instancji, cytując art. 218 § 1 k.p.a., stwierdził, że większość dowodów niniejszej sprawy nie znajduje się w posiadaniu Starosty, a fakty, których potwierdzenia zażądano nie wynikają z prowadzonej przez Starostę ewidencji gruntów i budynków. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Niedopuszczalne jest zatem dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z ewidencji. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia. Podsumowując, organ II instancji stwierdził, że Starosta nie posiada dokumentów, z których wynikałoby, że działka nr [...]/1 odpowiada działce nr [...]/4, czego potwierdzenia żąda w istocie wnioskodawczyni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. K. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: – art. 7 w zw. z art. 217 § 1 i 2w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie, że okoliczność stwierdzenia prawidłowej numeracji nie wynika z prowadzonej przez organ I instancji ewidencji, rejestrów, ani innych danych znajdujących się w posiadaniu organu; – art. 218 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niesłuszne uznanie, że działka nr [...]/1 nie odpowiada działce nr [...]/4; – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, jak również niedopuszczenie dowodów załączonych do sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że szereg załączonych do wniosku dokumentów potwierdza, iż w wyniku scalenia gruntów K. K. jako ekwiwalent otrzymała z działki nr [...]/3, działkę nr [...]/4 o pow. 1,68 ha. Działka nr [...]/1 została zatem błędnie wpisana m.in. na opisie i mapie ewidencyjnej. Działka nr [...]/1 odpowiada więc działce nr [...]/4 o pow. 1,68 ha, a wynikła rozbieżność powstała na skutek błędów organów administracji ustalających numerację działek, co z kolei stanowiło podstawę błędnego wpisu w księdze wieczystej, którą skarżąca chce sprostować na podstawie wnioskowanego zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015r. poz. 520 ze zm.), ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości) to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy lub podmiotowy. W odniesieniu do gruntów informacje o charakterze przedmiotowym dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje podmiotowe dotyczą natomiast wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – także innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości. Powyższe informacje zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z bazy danych oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, zgodnie z art. 24 ust. 1 powoływanej wyżej ustawy. Z kolei wydawanie zaświadczeń regulują przepisy art. 217 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się m.in. wtedy gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) W myśl z kolei art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, po ustaleniu, iż dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99). Jak wskazuje się w orzecznictwie, odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce w sytuacji gdy osoba żąda wydania zaświadczenia w sprawie, w której organ administracji publicznej nie posiada wiedzy albowiem nie prowadzi w odniesieniu do tych faktów żadnych ewidencji, rejestrów bądź innych zbiorów danych bądź też prowadzi je ale nie odzwierciedlają one faktów, których potwierdzenia strona się domaga. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość wydania zaświadczenia od tego, czy organ posiada wiedzę odnośnie faktów czy stanu prawnego, jaki miałby podlegać określeniu w zaświadczeniu. Brak zaś wiedzy w tym zakresie uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści i obliguje organ administracji do wydania postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku (art. 219 k.p.a.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że zwrot "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyty w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiany dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych. Podnosi się także, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex nr 1311429, z dnia 28 sierpnia 2013r., sygn. akt I OSK 605/12, Lex nr 1369011). W tym przypadku nie chodzi bowiem o zastosowanie zasady, uregulowanej w art. 75 § 1 k.p.a., dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, gdyż jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Organ nie może więc wychodzić poza ustalenia zawarte w prowadzonej ewidencji. Nie może również modyfikować treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. W sprawie niniejszej żądanie wnioskodawczyni dotyczyło wydania zaświadczenia tłumaczącego niezgodność numeracji jej działki o pow. 1,68 ha, położonej w obrębie [...]. W piśmie z dnia 27 kwietnia 2016 r. strona wyjaśniła, że przedmiotowa działka oznaczona jest w księdze wieczystej numerem [...]/1, a w rejestrze gruntów numerem [...]/4. Lektura akt sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala stwierdzić, że ustalenia poczynione przez organ odpowiadają dowodom zebranym w aktach administracyjnych, a w konsekwencji podzielić również stanowisko organu, że brak w ewidencji danych potwierdzających fakty, których potwierdzenia w zaświadczeniu strona się domaga uniemożliwiał organowi wydanie wnioskowanego zaświadczenia i obligował organ do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, bazujących na materiale zawartym w aktach sprawy, w latach 1980 - 1982 grunty oznaczone jako działki nr 131 i 140, położone we wsi [...], stanowiące własność skarżącej na podstawie aktu własności ziemi nr PBG-On-451/8625/75, oraz grunty oznaczone jako działka nr [...]/3, należące do PGR, objęte zostały postępowaniem w sprawie wymiany gruntów, zakończonym decyzją Wojewody z dnia 13 lutego 1982 r. znak: WBG-Sc-47251/2/82. Jak trafnie organ wskazuje, na podstawie dokumentów tego postępowania nie można stwierdzić, czy K. K. otrzymała ekwiwalent w zamian za grunty będące przedmiotem wymiany. Następnie działki nr 131 i 140 jako własność skarżącej K. K. objęte zostały postępowaniem scaleniowym, zakończonym decyzją Naczelnika Gminy z dnia 11 października 1989 r. znak: G-7423-Sw/1/89. Postępowanie to objęło również działkę nr [...]/3. Słusznie również organ wskazuje, że dokumentacja scaleniowa, włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 2780-8/90, nie potwierdza, by w zamian za grunty oznaczone jako działki nr 131 i 140 K. K. otrzymała ekwiwalent na gruntach położonych we wsi [...] oznaczonych jako działka nr [...]/4 o pow. 1,68 ha. Z "kwestionariusza życzeń" wynika, że życzeniem skarżącej było wydzielenie za działki nr 131 i 140 ekwiwalentu w postaci działki nr [...]/3 w Boleścicach, a z protokołu okazania projektu scalenia – że otrzymała działkę nr [...]/4, bez informacji o miejscu położenia i powierzchni tej działki. Z akt sprawy wynika również, że do wniosku z dnia 27 kwietnia 2016r. K. K. dołączyła kopię pisma Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 23 lipca 1990r. skierowanego do Urzędu Gminy i Miasta , przy którym przesłano wykazy zmian gruntowych działek położonych we wsiach [...] oraz szkice wyznaczenia projektowanych działek. Z kopii szkicu wynika, że w trakcie scalenia na obszarze "[...]" na terenie wsi [...] wydzielono działki nr [...]/4 i [...]/5. Z kolei, z kopii wykazu zmian gruntowych wynika, że na podstawie decyzji z dnia 11 października 1989 r. z działki nr [...]/3 o pow. 4,37 ha położonej w obrębie [...], utworzono dwie działki: nr [...]/4 o pow. 1,68 ha i nr [...]/5 o pow. 2,69 ha, przy czym działka nr [...]/4 na mocy powyższej decyzji stała się własnością skarżącej. W dniu 1 sierpnia 1990 r. dokumenty te stały się podstawą wprowadzenia zmian w rejestrze gruntów obrębu [...]. Do wniosku strona dołączyła również dokumenty będące podstawą do urządzenia księgi wieczystej KW nr [...], w tym wyrys sporządzony w styczniu 1991r. Na wyrysie tym przedstawiono działkę nr [...]/1 o pow. 1,68 ha położoną w obrębie [...], z uwagą, że działka ta została wydzielona w wyniku scalenia zatwierdzonego decyzją z dnia 11 października 1989r. W wyżej wskazanej księdze wieczystej skarżąca K. K. jest ujawniona jako właścicielka działki nr [...]/1 o pow. 1,68 ha. Natomiast w aktualnym rejestrze gruntów figuruje jako właścicielka działki nr [...]/4 o pow. 1,68 ha. Z kolei w rejestrze gruntów jako właściciel działki nr [...]/1 o pow. 2,47 ha, figuruje [...]. Porównanie treści aktualnej mapy ewidencyjnej z treścią wyrysu z 1991 r., pozwala Sądowi zaaprobować ustalenia i ocenę organu, że wyrys przedstawia działkę nr [...]/1, a nie działkę nr [...]/4. Jak słusznie wskazuje organ, wyrys z 1991r. nie odnosi się do aktu własności ziemi nr PBG.ON-451/2625/75, który przywołuje wnioskodawczyni jako tytuł własności działki nr [...]/4, lecz do nieruchomości ujętej w akcie notarialnym z dnia 7 marca 1969r. mającej urządzone księgi wieczyste Kw 530, 533 i 416. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Ppsa.