II SA/Ke 74/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk - Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2008r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpoznaniu odwołania A. Z. od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] odmawiającej wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta P., polegających na połączeniu w jedną nieruchomość działek oznaczonych numerami [...] na podstawie art. 7b ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny i prawny: Starosta decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków polegających na połączeniu działek [...] położonych w obrębie P. w jedną nieruchomość oznaczoną numerem [...] oraz wprowadził do ewidencji gruntów i budynków budynek oznaczony numerem ewidencyjny[...], położony na działce[...]. Od powyższej decyzji odwołała się A. Z. podnosząc, że została pozbawiona ½ części zabudowań co wynika z Aktu Własności Ziemi Nr [...] oraz protokółu z dnia [...] i żądając wprowadzenia na szkicu graficznym geodezyjno-kartograficznym ½ zabudowań oraz przywrócenia stanu pierwotnego działek [...] poprzez ich połączenie w jedną nieruchomość oznaczoną nr[...]. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że decyzja Starosty stanowi przedmiot ponownej oceny na skutek uchylenia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 275/07 poprzedniej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] uchylającej tę decyzję i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podnosił, że wnioskiem z dnia [...] A Z wystąpiła do Starosty o przywrócenie stanu pierwotnego działki nr wraz z zabudowaniami w P. przy ul.K, ponieważ nie uwzględniono jej żądań zgodnie z aktem własności ziemi Nr [..]. Jak ustalił organ II instancji, na mocy aktu własności ziemi nr [...] z dnia[...], B. K. stała się właścicielką nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek [...] wraz z zabudowaniami w[...]. A. Z. na mocy aktu własności ziemi nr [...] z dnia[...]., stała się właścicielką nieruchomości położonej w P, oznaczonej numerami działek [...] wraz z zabudowaniami w [...]. Ze znajdujących się w aktach postępowań uwłaszczeniowych, protokołów ustalenia stanu władania wynika, że B. K. i A. Z. użytkowały działki wymienione w aktach własności ziemi i po połowie istniejące zabudowania. W oparciu o ustalenia dokonane dla potrzeb uwłaszczenia w ewidencji gruntów miasta P. wpisana została B. K. jako właścicielka zabudowanej działki nr [...].o pow. 0,0917 ha oraz A. Z. jako właścicielka zabudowanej działki nr [...] o pow. 0,0926 ha. Po przeprowadzeniu w 1991r. modernizacji ewidencji gruntów miasta P, działki nr[...], mimo ich różnego stanu prawnego zostały połączone w jedną działkę oznaczoną nowym numerem[...], a B.K. i A. Z. zostały wpisane do ewidencji gruntów i budynków jako współwłaścicielki tej działki w ½ części każda. W wyniku kolejnej modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta P. prowadzonej w latach 2004 – 2006 uwzględniono szkic załączony do akt uwłaszczeniowych i wyodrębniono z działki nr [...] działkę nr [...]odpowiadającą działce nr [...] z AWZ nr [...] wpisując jako jej właściciela B. K. oraz działkę nr[...], odpowiadającą działce nr [...] z AWZ nr[...], co do której jako właściciela ujawniono A. Z.. W zakładanej ewidencji budynków usunięto budynek mieszkalny oznaczony numerem ewidencyjnym [...] z uwagi na to, że jako budynek w ruinie nie podlegał on rejestracji w kartotece budynków. Zdaniem organu odwoławczego modernizacji dokonano z zachowaniem trybu przewidzianego dla tego postępowania, a właściciele nieruchomości nie kwestionowali danych opracowanych dla celów modernizacji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że brak jest podstaw do połączenia dwóch działek o nr [...] i nr [...] w jedną nieruchomość, gdyż stanowią one odrębne nieruchomości będące własnością różnych podmiotów. Podkreślono, że wydzielenie tych działek z działki nr [...] doprowadziło do zgodności zapisów w ewidencji gruntów ze stanem prawnym ujawnionym w aktach własności ziemi. W ocenie organu, zapisy w aktach własności ziemi stwierdzające własność nieruchomości "wraz z zabudowaniami w ½ części", nie są podstawą do uznania, że istniejące w dacie wydania aktów własności ziemi budynki znajdują się w połowie na nieruchomości stanowiącej własność B. K. i w połowie na nieruchomości stanowiącej własność A. Z.. Powołując brzmienie pkt. 18 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków organ wskazał, że budynek został oznaczony nr działki stanowiącej własność B. K., albowiem z dokumentacji geodezyjnej wynika, że jest on położony w znacznej części na tej działce. A. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa procesowego tj art. 7, 8, 9, 10 , 11, 13, 77, 80, 107, 127 i 138 kpa a także naruszenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne. Podniosła, że nie uczestniczyła w postępowaniu, w którym bezprawnie podzielono działkę nr [...] na dwie działki oraz usunięto z ewidencji budynek mieszkalny. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do kwestii zabudowań i nie zbadał w tym zakresie orzeczenia Starosty. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji takich naruszeń prawa nie wykazała. Stosownie do art. 20 ust.1 pkt.1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się położenie, granice, powierzchnie gruntów oraz także ich właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Według § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane dotyczące właścicieli nieruchomości uwidacznia się w ewidencji na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Interpretacja § 12 cytowanego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że zmiany w ewidencji gruntów bądź też ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków stanu prawnego muszą wynikać z odpowiednich dokumentów takich jak: prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych, czynności prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umów i ugód w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub z innych dokumentów posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmian przedmiotowych i podmiotowych dokonuje się na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19. 04.2001r. II SA 862/00, wyrok NSA z dnia 07. 04.1999. II SA 119/99, wyrok NSA z dnia 27. 10.1998r. II SA 1094/98). Postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, ma charakter informacyjny, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998,II SA 766/98,LEX nr 41298). W świetle powyższych rozważań za trafne należy uznać stanowisko organów administracji obu instancji, że nieruchomości oznaczone numerami [...] zgodnie z aktami własności ziemi – stanowiącymi tytuł własności odpowiednio dla B. K. i A.Z., posiadają odrębny stan prawny i z tego względu brak podstaw do ich połączenia w jedną nieruchomość. Wadliwe połączenie tych nieruchomości w jedną nieruchomość oznaczoną nr [...] w wyniku modernizacji przeprowadzonej w 1991r. nie mogło zatem skutkować zmianą prawa własności. Aktualne wpisy w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają prawom podmiotowym przynależnym do nieruchomości. Należy przy tym pamiętać, że wpisy w ewidencji gruntów nie stanowią dowodu własności ujawnionych w tej ewidencji nieruchomości i ich części składowych. Dowodami tymi są bowiem tytuły własności będące podstawą wpisów w ewidencji. Jeśli ujawni się spór co do treści tych tytułów własności, to może on być rozstrzygnięty jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Podkreślenia wymaga fakt, że powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądami tut. Sądu wyrażonymi w wyroku z dnia 27 lipca 2007r. Przy ocenie drugiego zarzutu skarżącej dotyczącego wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków, budynku oznaczonego nr [...] niezbędne jest szersze odniesienie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2007r. sygn.akt, II SA/Ke 275/07, kiedy to po raz pierwszy przedmiotowa sprawa była rozpatrywana przez Sąd. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W kontekście tego przepisu ocena aktów własności ziemi będących podstawą dokonanej przez organ I instancji zmiany w ewidencji budynków wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2007r. sygn.akt. II SA/Ke 275/07 jest dla sądu orzekającego w niniejszej sprawie wiążąca. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że akty własności ziemi (AWZ) wydawane na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975r. Nr 16, poz. 91) są decyzjami administracyjnymi wywołującymi skutki prawne w zakresie własności nieruchomości. Jakkolwiek po wejściu w życie z dniem 1 stycznia 1992r. ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107/91 poz. 464 ze zm.), AWZ stały się niewzruszalne w tym sensie, że nie mają do nich zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, to niewzruszalność AWZ nie oznacza, że mogą one tworzyć prawa rzeczowe nieznane polskiemu prawu cywilnemu. W takiej sytuacji organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany do takiej interpretacji wadliwego AWZ, która możliwie najwierniej odpowiada jego treści, ale nie jest sprzeczna z podstawowymi zasadami prawa cywilnego. Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującą w polskim prawie cywilnym zasadą superficies solo cedit, nieruchomości budynkowe (budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane), są częściami składowymi gruntu i jako takie nie mogą być przedmiotem odrębnej własności i innych praw rzeczowych (art. 48 i 47 § 1 k.c.), chyba że tak stanowią przepisy szczególne (art. 46 § 1 kc.). Nieruchomości budynkowe powstają w razie: ustanowienia użytkowania wieczystego (art. 235 kc); użytkowania przysługującego rolniczej spółdzielni produkcyjnej (art. 272, 279 kc); przekazania przez rolnika na własność państwa nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (ustawa z 20 maja 1974r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), przekazania przez rolnika na własność Państwa nieruchomości rolnej na podstawie art. 4 ustawy z dnia 24 lutego 1968r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15). Nieruchomością lokalową jest część budynku (lokal), jeżeli na podstawie przepisów szczególnych jest ona traktowana jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Podstawę normatywną do ustanowienia odrębnej własności lokalowej stanowi przede wszystkim ustawa z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zarówno ustawa z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, jak też żaden ze wskazanych przepisów prawa nie przewiduje powstawania odrębnej od gruntu nieruchomości budynkowej czy lokalowej. Według zgodnych poglądów doktryny nigdy też nie może nastąpić "powstanie" odrębnej własności budynku lub lokalu w trybie zasiedzenia. Kierując się wytycznymi Sądu organ administracji trafnie wywiódł, że na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] stwierdzającego nabycie nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek [...] wraz z zabudowaniami w ½ części przez B. K. oraz na podstawie aktu własności ziemi nr [...] z dnia[...], stwierdzającego nabycie nieruchomości położonej w P., oznaczonej numerami działek [...] wraz z zabudowaniami w ½ części przez A. Z., nie można w ewidencji ujawnić A. Z. jako właścicielki ½ spornego budynku, albowiem budynek ten nie jest położony po połowie na działce [...] (wedle aktualnych oznaczeń). Obowiązujące przepisy zawierają regulacje w zakresie ujawniania w ewidencji gruntów i budynków takiego budynku, który położony jest na kilku sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych. Taką sytuację normuje pkt 18 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454 – cytowanego dalej jako rozporządzenie) stanowiąc, że w przypadku gdy budynek jest położony na kilku sąsiadujących ze sobą działkach ewidencyjnych, numer działki ewidencyjnej na której położony jest budynek jest numerem działki ewidencyjnej, na której położona jest przeważająca część budynku. W rozpoznawanej sprawie położenie spornego budynku w przeważającej części na nieruchomości stanowiącej własność Bo. K. potwierdza wyrys z mapy ewidencyjnej. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków miasta P. budynku pod numerem ewidencyjnym [...] jest zgodne z prawem. Zarzut dotyczący braku ustosunkowania się organu odwoławczego do kwestii zabudowań należy zatem uznać za chybiony. Wprawdzie sentencja zaskarżonej decyzji została sformułowana niedokładnie, albowiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zawęził przedmiot podlegającego kontroli rozstrzygnięcia Starosty do odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta P. polegających na połączeniu w jedną nieruchomość działek oznaczonych numerami, a pominął rozstrzygnięcie w zakresie wprowadzenia do tej ewidencji budynku oznaczonego nr ewidencyjnym [...] położonego na działce[...], to jednak powołany w podstawie rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w sposób jednoznaczny przesądza, że cała decyzja pierwszoinstancyjna została utrzymana w mocy. Nadto, jak zostało wyżej podniesione, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wprost odnosi się do sytuacji ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków miasta P. budynku oznaczonego numerem ewidencyjnym. Przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze miasta P wyczerpano tryb postępowania przewidziany w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skarżącej odnośnie nie uczestniczenia przez nią w tym postępowaniu, albowiem Starosta podał do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych wskazując tryb postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, zapoznanie się z operatem opisowo-kartograficznym nastąpiło poprzez jego wyłożenie do wglądu, zapewniono osobom posiadającym interes prawny składanie uwag do wyłożonego operatu i ich rozpatrzenie, informacja, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków wraz z pouczeniem o możliwości składania zarzutów odnośnie danych zawartych w ewidencji została podana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia [...] Nr [...] poz.[...]. Obowiązujące przepisy nie wymagały zawiadamiania odrębnie osób zainteresowanych, których dotyczyła modernizacja ewidencji gruntów i budynków. Skoro w terminie określonym w art. 24a ust.9 cyt. ustawy tj. w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, skarżąca nie zgłosiła zarzutów do danych zawartych w ewidencji, to stały się one wiążące. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2002r. nr 153, poz.153 ze zm.) oddalił skargę.