II SA/Ke 744/21

Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi W. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia programu przeciwdziałania narkomanii I. stwierdza nieważność § 4 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "ogłoszenia, z mocą obowiązującą od"; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Rady Miejskiej S. na rzecz W. Ś. kwotę [...](dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 grudnia 2020 r. Rada Miejska S. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Programu Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy S. na rok 2021 r. Podstawą podjęcia uchwały był art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W § 1 uchwalono "Program Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy S. na rok 2021" w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Stosownie do § 3, uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie jej na terenie gminy w sposób zwyczajowo przyjęty. Zgodnie z § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. Ś. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 4 i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda zarzucił naruszenie art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez określenie, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, w sytuacji, gdy nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi ogłaszania, ani przepis szczególny nie stanowi o obowiązku ogłaszania uchwały w sprawie uchwalenia programu przeciwdziałania narkomanii. W uzasadnieniu Wojewoda przywołał treść przepisów, których naruszenie zarzucił i podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, o czasowo ograniczonym obowiązywaniu, wiążącym tylko w ramach struktury administracji i to w specyficzny sposób, charakterystyczny dla aktów planowania. Programy te stanowią jedynie akty kierownictwa wewnętrznego, dotyczące wyłącznie działalności organu, do którego zostały skierowane. Wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke [...], skarżący podniósł, że nieprawidłowość regulacji zapisu dotyczącego wejścia w życie uchwały i jej ogłoszenia nie powoduje konieczności stwierdzenia nieważności całej uchwały. Natomiast § 4 jako sprzeczny z prawem powinien zostać wyeliminowany z porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podnosząc, że problematyka kwalifikacji poszczególnych uchwał rad gmin w kontekście zaliczenia do kategorii aktu prawa miejscowego nie poddaje się jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości ocenie, a w toku wieloletniej praktyki funkcjonowania instytucji samorządu terytorialnego wiodące poglądy z tego obszaru ulegały niejednokrotnie zasadniczym modyfikacjom. Podkreślono, że uznając ostatecznie zasadność zarzutu skargi, Rada Miejska S. dokona w możliwie najkrótszym terminie zmiany kwestionowanego zapisu § 4 uchwały w taki sposób, aby w dacie orzekania wskazany zarzut okazał się bezprzedmiotowy. W piśmie procesowym z 18 października 2021 r. podtrzymując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że zapis § 4 uchwały nie jest sprzeczny z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a zwłaszcza z art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Powyższa okoliczność wynika z brzmienia § 3 uchwały, który wskazuje, że uchwała podlega podaniu do wiadomości publicznej poprzez ogłoszenie jej na terenie gminy w sposób zwyczajowy przyjęty. Organ podniósł, że w żaden sposób nie wskazał w uchwale, że podlega ona ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak jest podstaw do jej ogłaszania w tymże dzienniku z uwagi na to, że nie jest aktem prawa miejscowego. W § 3 uchwały wskazano, że uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie jej na terenie gminy w sposób zwyczajowo przyjęty. Co prawa brak jest definicji legalnej ww. pojęcia, jednakże należy przez to rozumieć ogłoszenie uchwały poprzez jej opublikowanie na stronie Urzędu Gminy, czy też wywieszenie jej treści w Urzędzie. Takie działanie ma na celu realizację zasady jawności poprzez informowanie mieszkańców gminy o podejmowanych przez organy działaniach, co w konsekwencji podnosi świadomość mieszkańców nie tylko o aktach prawa miejscowego, lecz również o aktach o charakterze wewnętrznym. W ocenie organu, brak jest podstaw do uznania, jakoby § 4 uchwały naruszał art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, a zatem niezasadnym jest stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej tego przepisu. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 5 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącego zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia § 45 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Podniósł, że z treści § 4 uchwały nie wynika, kiedy wchodzi ona w życie. Ponadto uchwała nie stanowi przepisów porządkowych i w związku z tym nie powinna zostać ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty zgodnie z art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Taka uchwała, jak przyjęta w sprawie, nie powinna być w ogóle nigdzie ogłaszana. Pełnomocnik organu w odpowiedzi na powyższe stanowisko podniósł, że nie ma przepisu, który zabraniałby ogłoszenie tego typu aktu w sposób zwyczajowo przyjęty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga odniosła zamierzony skutek częściowo. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawach skarg wnoszonych na uchwały podjęte przez organ stanowiący gminy jest art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisem szczególnym, o jakim mowa wyżej, jest art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), wedle którego nie można stwierdzić nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Ponieważ od daty podjęcia uchwały zaskarżonej przez Wojewodę nie upłynął jeden rok, nie było prawnych przeszkód do stwierdzenia jej nieważności, bez względu na to, czy jest ona aktem prawa miejscowego czy też nie. Na wstępie podkreślenia wymaga, że nie są zasadne zarzuty i argumentacja podniesione w pisemnej skardze. Po pierwsze, w okolicznościach sprawy nie doszło do naruszenia art. 13 pkt 2 i 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), zwanej dalej ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych. Powołane przepisy stanowią, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2), oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10). Nie jest kwestią sporną między stronami, że uchwała będąca przedmiotem skargi nie jest aktem prawa miejscowego. Stanowisko takie wyraża również Sąd orzekający w sprawie. Zaskarżona uchwała jest tzw. aktem kierownictwa wewnętrznego, określającym strategię i sposób postępowania w ramach realizacji Programu Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy S. na rok 2021. Adresatami uchwały są jednostki organizacyjnie podporządkowane Gminie, co powoduje, że akt ten nie ma charakteru abstrakcyjnego, generalnego i powszechnie obowiązującego, co charakteryzuje akty prawa miejscowego, będące konstytucyjnym źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Konsekwencją takiego ustalenia musi więc być ocena, że uchwała taka, jak objęta skargą, nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a więc art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie mógł zostać naruszony, gdyż nie miał w tym przypadku zastosowania. W ten sam sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 13 pkt 10 tej ustawy, gdyż nie ma przepisu szczególnego, który nakazywałby tego rodzaju uchwałę ogłosić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie ma go w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2050), której art. 10 ust. 3 był podstawą do podjęcia uchwały z 29 grudnia 2020r. Po drugie, przywołany w uzasadnieniu skargi wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke [...], nie może stanowić wsparcia dla zasadności jej zarzutów, gdyż zaprezentowany w nim pogląd został wyrażony w innym stanie faktycznym i prawnym. Dotyczył on bowiem oceny znaczenia dla bytu prawnego całej uchwały takiego jej postanowienia, w którym uzależniono wejście w życie uchwały od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, w sytuacji, gdy obowiązku takiego nie było. Nie ulega więc wątpliwości, że w kontrolowanej sprawie sytuacja jest inna i wedle innych kryteriów należy ocenić treść zaskarżonego § 4. Uchwała nie podlegała wprawdzie obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, lecz prawodawca lokalny postanowił, że "wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2021 r." Owo ogłoszenie, o jakim mowa w § 4, wynika z kolei z dyspozycji § 3, wedle którego uchwała podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie jej na terenie gminy w sposób zwyczajowo przyjęty. Ogłoszenie aktu prawnego w określonym publikatorze jest warunkiem wejścia w życie jedynie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych regulują w art. 4 kwestie związane z datą wejścia w życie aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące, podlegających ogłoszeniu w dziennikach urzędowych. Nie dotyczą natomiast aktów kierownictwa wewnętrznego, co do których nie ma obowiązku publikacji, a ww. ustawa nie reguluje zasad, wedle których wchodzą one w życie. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego wyrażonego na rozprawie, że uchwała objęta skargą nie może być ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty, gdyż nie stanowi przepisów porządkowych (art. 14 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Zdaniem Sądu, ogłoszenie aktu kierownictwa wewnętrznego w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jak słusznie podkreśla organ, jest wyrazem zasady jawności działania organów władzy publicznej i pełni funkcję informacyjną. O ile więc samego ogłoszenia takiego aktu w sposób określony w § 3 uchwały (który zresztą nie został zaskarżony) nie można uznać za naruszenie prawa, to powiązanie daty wejścia w życie tego aktu z faktem jego ogłoszenia, może już prawo naruszać, zwłaszcza, jeśli na podstawie treści uchwały nie można określić daty jej wejścia w życie. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż nie wynika z niej, w jakim dniu uchwała została ogłoszona w sposób, o jakim mowa w § 3. Niezależnie od tego, treść § 4 jest wewnętrznie sprzeczna i musi budzić uzasadnione wątpliwości co do tego, kiedy uchwała wchodzi w życie. Moc obowiązująca uchwały i data jej wejścia w życie to terminy tożsame, czego prawodawca gminny zdaje się nie zauważać. Z kontrolowanego przepisu wynika bowiem, że jeżeli uchwała zostałaby ogłoszona w sposób zwyczajowo przyjęty przed 1 stycznia 2020 r., to weszła by w życie w innym dniu niż "jej moc obowiązująca", co z punktu widzenia skutków prawnych dla adresatów tej uchwały jak i zasad poprawnej legislacji jest niedopuszczalne. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w treści § 45 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), który dotyczy wprawdzie ustawy (przewidziano w nim prawidłowe, możliwe brzmienia przepisu o wejściu w życie ustawy), ale na podstawie § 141 tego rozporządzenia, ma zastosowanie do wszystkich innych aktów prawnych, także tych, które nie zawierają przepisów powszechnie obowiązujących. Rację należy zatem przyznać pełnomocnikowi skarżącej, który na rozprawie przed Sądem w dniu 5 listopada 2021 r. zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia przez § 4 zaskarżonej uchwały, regulacji zawartych w § 45 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Mając na uwadze, że uchwała objęta skargą określa program przeciwdziałania narkomanii dla Gminy S. na rok 2021, a więc z oczywistych powodów musi mieć moc obowiązującą od 1 stycznia 2021 r. (co potwierdza treść zaskarżonego przepisu in fine), a zatem wejść w życie tego właśnie dnia, Sąd stwierdził nieważność § 4 jedynie w tej części, która jako dzień wejścia w życie uchwały określa datę jej ogłoszenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia jest art 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Ponieważ Wojewoda wnioskował o stwierdzenie nieważności § 4 uchwały w całości, zaś skarga została uwzględniona jedynie w części, w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku). Orzeczenie zawarte w pkt III wyroku wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzając koszty wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika Sąd zastosował art. 206 p.p.s.a. z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.