II SA/Ke 748/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2009r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przez p.o. Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu wniosku A. K., orzeczono o: 1. przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy, 2. przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 150 zł w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" z przeznaczeniem na zakup żywności, 3. odmowie przyznania zasiłku pieniężnego w wysokości jednej średniej krajowej, 4. odmowie przyznania kwoty 1.000 zł z przeznaczeniem na okulistę. W podstawie prawnej powołano art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 17, art. 48, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27.07.2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. nr 135, poz. 950), art. 3, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29.12.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259) oraz art. 104 i 108 k.p.a. Poprzednio wydaną decyzją z dnia [...] organ I instancji podjął identyczne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało jednakże uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] przekazującą równocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji – celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy ze względu na stan zdrowia A. K. wymaga konsultacji okulistycznych lub zakupu okularów i jakich form pomocy osoba ta oczekuje. Organ odwoławczy, odnosząc się natomiast do pkt 1-3 pierwszej z wydanych decyzji, ocenił je jako prawidłowe, podkreślając iż ze względów proceduralnych decyzja musiała zostać uchylona w całości. Uzasadniając wydaną po ponownym rozpoznaniu wniosku decyzję organ I instancji wskazał, iż A. K., utrzymując się jedynie z zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł, znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z uwagi na bezrobocie i ubóstwo. Przemawia to zarazem za przyznaniem wnioskodawcy zasiłków celowych. Ustosunkowując się do żądań przyznania zasiłku pieniężnego w wysokości jednej średniej krajowej, udzielenia kredytu jak również pomocy w formie ekonomicznego usamodzielnienia oraz uregulowania zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej organ podniósł, iż wykracza to poza możliwości organu pomocy społecznej. Odmawiając przyznania zasiłku celowego w kwocie 1.000 zł na wymianę okularów wskazano, iż wnioskodawca nie przedłożył zlecenia na wymianę okularów, zaś z wizyty lekarskiej może korzystać w ramach świadczeń z NFZ. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. K., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 11.09.2008r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Odnosząc się do kwestii uzupełnienia postępowania I – instancyjnego organ wskazał, iż w jego toku prawidłowo wystąpiono do A. K. o sprecyzowanie przeznaczenia żądanej przez niego kwoty 1.000 zł oraz przedłożenie zaświadczenia lekarskiego o konieczności leczenia, jak też wyjaśnienie odnośnie oczekiwanych form pomocy (kontraktów, kredytów). W odpowiedzi wnioskodawca wyjaśnił, iż kwota 1.000 zł ma w istocie zostać przeznaczona na zmianę okularów leczniczych. Natomiast złożenie zaświadczenia lekarskiego jest niemożliwe, gdyż nikt takiego w sprawach okulistycznych nie wymaga. Z kolei rachunki związane z wymianą okularów można dostarczyć po badaniu wzroku i odbiorze okularów od optyka. A. K. wyjaśnił, że od kontraktu lub kredytu oczekuje m. in. uregulowania zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i przywrócenia dostaw ciepłej wody. Tym samym, wobec braku przedstawienia dowodu, iż zakup okularów i badanie okulistyczne stanowią dla strony niezbędną potrzebę życiową, jak również mając na uwadze, iż kwota żądanej pomocy przekracza możliwości finansowe Ośrodka, Kolegium uznało, iż odmowa przyznania pomocy na ten cel była zasadna. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 8 ust. 1 cyt. ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Z kolei zgodnie z art. 39 ustawy, zasiłek celowy może być przyznany z przeznaczeniem na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, m. in. na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży. Natomiast pomoc w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej tj. 715,50 zł. Pomoc ta może mieć formę świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż A. K. spełnia wszystkie w/w kryteria. Odnosząc się natomiast do wysokości przyznanej pomocy podkreślono, iż ustawodawca pozostawił tą kwestię uznaniu organów pomocy społecznej. Organ II instancji uznał, iż sytuacja materialna A. K. jest ciężka, jednakże możliwości finansowe Ośrodka nie pozwalają na udzielenie pomocy w oczekiwanej przez wnioskodawcę kwocie, wykraczającej jednocześnie poza cele pomocy społecznej. Obowiązkiem w/w organu jest bowiem zapewnienie pomocy możliwie największej liczbie potrzebujących, przy wykorzystaniu środków, jakimi dysponuje na dany cel. Wskazano jednocześnie, iż Miejsko - Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej na zasiłki celowe w lipcu 2008r. przeznaczył kwotę 27.608,31 zł. W tej formie pomocy udzielono 138 rodzinom. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 200,06 zł, zaś najwyższa kwota zasiłku to 800 zł, przeznaczona na remont domu po pożarze, a najniższa – 40 zł na zakup leków. Z kolei na zasiłki celowe z programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przeznaczono w lipcu 2008r. kwotę 38.600 zł. W tej formie pomocy udzielono 164 rodzinom. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 235,37 zł, zaś najwyższa kwota zasiłku to 400 zł dla rodzin wielodzietnych, a najniższa – 150 zł dla osób samotnie gospodarujących. Ponadto w lipcu 2008r. A. K. udzielono pomocy w łącznej kwocie 488,50 zł. Ze względu na powyższe organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwestionowania wysokości udzielonej wnioskodawcy pomocy. Wyjaśniono ponadto skarżącemu, iż niezależnie od treści art. 6 pkt 6 cyt. ustawy żądania strony ubiegającej się o pomoc w formie kontraktu socjalnego muszą być realne do zrealizowania przez ośrodek pomocy społecznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł A. K., domagając się zmiany kwoty przyznanej pomocy na równowartość jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu, podlegającej rewaloryzacji, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce. Skarżący powołał się przy tym na art. 1- 3, 6-9, 15 pkt 2, 16, 17, 20-22, 24, 30-32, 37, 39-40, 45-47, 50, 51, 54, 59-61, 64- 68, 71, 73- 78, 82- 84, 86, 87, 91, 164, 167, 169, 171 Konstytucji RP, art. 2, 3, 6-8, 11 pkt 3, 14-25, 36 pkt d, f, pkt 2 b, h, 38 pkt 6, 39, 41, 43, 70, 89, 100, 101, 106 pkt 2, 107, 108, 110, 112 pkt 13, 115, 116- 123, 126 - 134 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 pkt 1 i 2, art. 2, 11, 11a ustawy o ochronie zwierząt, art. 1, 4, 5, 7, 10-14, 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz ogólnie na ustawę o zwalczaniu bezrobocia i promocji zatrudnienia. Jednocześnie w skardze nie zawarto jakichkolwiek merytorycznych zarzutów, podnosząc jedynie krytyczne uwagi pod adresem działalności organów orzekających. Ponadto A. K. wyjaśnił, że skoro w ustawie nie została określona kwota kredytu, to chciałby za jego pomocą uzyskać np. równowartość średniej krajowej pomnożonej przez 12 lub 24 raty albo otworzenia szkoły muzycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie zaś pod kątem ich zgodności z zasadami współżycia społecznego czy też słuszności. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji organu I lub II instancji. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny nie był kwestionowany przez skarżącego i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym – w szczególności w wynikach zaktualizowanego wywiadu środowiskowego. Kwestią, która wywołuje stanowczy sprzeciw A. K. jest natomiast wysokość udzielonej mu pomocy, która nie odpowiada jego oczekiwaniom. Skarżący konsekwentnie bowiem domaga się przyznania mu pomocy w kwocie równowartości jednej średniej krajowej, płatnej regularnie raz w miesiącu oraz przyznania kwoty 1.000 zł z przeznaczeniem na koszty badania przez okulistę, przez co rozumie zakup nowych okularów. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą, Dz. U. z 2004r. nr 64 poz. 593 ze zm.) osobie samotnie gospodarującej, jeżeli dochód tej osoby nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, które wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24.07.2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. nr 135, poz. 950). Podobną treść ma art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29.12.2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259)., zgodnie z którym pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie m. in. osobom ubogim i bezrobotnym (art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej), jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Ze względu na treść cyt. przepisów – ściśle określających przesłanki, jakie muszą zostać spełnione przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jak i pomocy w zakresie dożywiania nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowo – życiowa w jakiej znajduje się skarżący odpowiada wszystkim wyżej wymienionym przesłankom. A. K. jest bowiem samodzielnie gospodarującą osobą bezrobotną, której przysługuje jedynie zasiłek okresowy w wysokości 238,50 zł. Jednocześnie podzielić trzeba stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż od spełnienia przedstawionych powyżej warunków uzależnione jest jedynie przyznanie zasiłku celowego, natomiast już jego wysokość została pozostawiona przez ustawodawcę uznaniu organu pomocy społecznej. Do wniosku takiego prowadzi treść art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którymi zasiłek celowy a także pomoc w zakresie dożywiania jedynie mogą zostać przyznane (a nie muszą). Wskazania jednakże wymaga, iż opisany element uznaniowości nie oznacza, że wydanie decyzji w tym zakresie polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają bowiem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Mianowicie, w pierwszym rzędzie zbadania wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem – jak wynika z art. 7 k.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Ze względu na powyższe uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2006r., sygn. akt I SA/Wa 180/06, LEX nr 197477 oraz z dnia 23.09.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950). Zgodnie bowiem z przepisami cyt. ustawy, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy społecznej kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. W tym miejscu podnieść należy, iż z informacji Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 11) jednoznacznie wynika, że możliwości finansowe tego podmiotu w lipcu 2008r. były ograniczone. Tym samym organ wykazał, że wysokość przyznanych A. K. świadczeń była uzależniona od środków, jakie przeznaczone były w tym okresie na zasiłki celowe dla najuboższych. W świetle powyższych ustaleń zastrzeżeń Sądu nie budzi zatem stanowisko organu II instancji, że przyznanie skarżącemu świadczenia w żądanej przez niego wysokości średniej krajowej pensji nie mieści się w możliwościach finansowych ośrodka pomocy społecznej, a także wykracza poza cele pomocy społecznej. To samo należy odnieść do skierowanego przez A. K. wniosku o przyznanie kwoty 1.000 zł z przeznaczeniem na okulistę, która ma zostać zużytkowana na zmianę okularów leczniczych. Wskazania ponadto wymaga, iż organ I instancji, wykonując zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], prawidłowo wystąpił do A. K. o sprecyzowanie przeznaczenia żądanej we wniosku kwoty 1.000 zł, przedłożenie zaświadczenia lekarskiego o konieczności leczenia, jak też wyjaśnienie, jakich form pomocy oczekuje na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Tym samym uzupełniono braki prowadzonego uprzednio postępowania. Wobec braku przedstawienia przez skarżącego w/w zaświadczenia organ nie miał podstaw do uznania, iż badanie okulistyczne i ewentualny zakup okularów stanowią na gruncie niniejszej sprawy niezbędną potrzebę życiową. Jednocześnie, z uwagi na sprecyzowanie oczekiwań strony wobec świadczeń z pomocy społecznej organ I instancji zasadnie uznał, iż – niezależnie od formy w jakiej miałyby być udzielone – przekraczają one jego możliwości finansowe. A. K. zażądał bowiem przyznania mu comiesięcznej równowartości średniego wynagrodzenia krajowego, którą mógłby przeznaczyć na poszukiwanie pracy, otwarcie Szkoły Muzycznej, bądź uregulowanie zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej. W tym miejscu, odnosząc się do żądań strony dotyczących kontraktów z art. 6 pkt 6 cyt. ustawy przytoczyć należy treść tego przepisu, zgodnie z którym kontrakt socjalny jest pisemną umową zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Instytucja ta, przeciwnie niż uważa skarżący, ma przede wszystkim służyć – zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy – egzekwowaniu postanowień zawartego kontraktu w odniesieniu do korzystającego z pomocy społecznej – pod rygorem odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej – w przypadku gdyby osoba ta nie realizowała wiążących ją postanowień kontraktu. Ustosunkowując się do wysokości zasiłku celowego, jakiego przyznania domaga się skarżący tj. średniego krajowego wynagrodzenia podnieść należy, iż żądanie takie nie znajduje oparcia w obecnie obowiązującej ustawie o pomocy społecznej. Przepisy tej regulacji nie gwarantują bowiem przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej wszystkie potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nie, co jednoznacznie wynika z treści cyt. art. 3 ust. 3, 4 oraz art. 39 ust. 1, 2 ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, wskazać należy, iż zawierają one ogólne uwagi krytyczne dotyczące działalności organów pomocy społecznej i przez to nie można ich bezpośrednio odnieść do zaskarżonej decyzji. Brak także podstaw do uznania, iż wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne naruszają którykolwiek z powołanych przez A. K. przepisów. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Punkt II wyroku Sąd wydał na podstawie § 2 ust. 3, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a.