II SA/Ke 75/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [.] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację stoiska handlowego w pasie drogowym I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego J. M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację stoiska handlowego w pasie drogowym drogi gminnej – [...]. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W piśmie z dnia 6.03.2012r. A. S. domagał się od organu I instancji wyrażenia zgody na "zapewnienie" miejsca handlowego o pow. 6 m² przy słupie oświetleniowym nr 21 w pasie drogi gminnej – [...]. Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił wydania zezwolenia na lokalizację stoiska handlowego w pasie drogowym w/w drogi gminnej. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz Miasta i Gminy, umarzając w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie, wskazał na brak podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. W tym zakresie wskazano na zmianę statusu prawnego ul. [...]. Uchwałą nr XVI/181/2012 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30.05.2012r. (Dz. Urz. Woj. Święt. Nr 1944 z dnia 2.07.2012r., która weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia) ww. ulica na odcinku od skrzyżowania z [...] do mola została pozbawiona kategorii drogi gminnej – zgodnie z art. 10 ustawy o drogach publicznych. W tej części ulica ta stanowi ciąg pieszo – jezdny, który ma służyć przede wszystkim jako deptak dla wczasowiczów, który został przekazany w użyczenie O. Do tego też podmiotu winien zwrócić się wnioskodawca. W piśmie z dnia 6.09.2012r. A. S. wniósł o stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmianę ww. rozstrzygnięcia, jak również zasądzenie na jego rzecz od Gminy kwoty 10.000 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona zakwestionowała stanowisko organu I instancji, podnosząc że uchwała nr XVI/181/2012 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30.05.2012r. jest rażąco wadliwa ze względów proceduralnych – z uwagi na brak zachowania procedury wymaganej ustawą z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 260 j.t.). Strona wskazała ponadto, że nie można pozbawić drogi kategorii i funkcji, skoro faktycznie jest drogą gminną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy ww. rozstrzygnięcie podkreśliło, że postępowanie odwoławcze jako zwykłe ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W związku z tym, że pismo A. S. z dnia 6.09.2012r. wpłynęło w terminie do wniesienia odwołania pismo zostało potraktowane jako odwołanie. Organ, przytaczając treść art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych podkreślił, że jej uregulowania dotyczą dróg zaliczonych do kategorii dróg publicznych, tj. dróg gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Tym samym również przepisy dotyczące wydawania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w formie decyzji administracyjnej mają zastosowanie jedynie do dróg publicznych. Natomiast ulica [...] – której dotyczy wniosek strony – została pozbawiona kategorii drogi gminnej. W związku z powyższym brak było podstawy prawnej do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] pod stoisko handlowe – wobec czego zasadnie umorzono prowadzone w tym zakresie postępowanie. W przypadku bowiem gdy konkretna ulica pozbawiona została przymiotu drogi publicznej, przepisy ustawy o drogach publicznych nie mają zastosowania. Odnosząc się do pozostałych żądań strony Kolegium zaznaczyło, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz strony od organu administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. S. zarzucił Kolegium brak rozpoznania co do istoty meritum niniejszej sprawy – przy jednoczesnym pominięciu przedstawionej przezeń argumentacji. W szczególności Kolegium nie przyjmuje do wiadomości, że uchwała w sprawie pozbawienia drogi kategorii obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013r., a ponadto, że droga zawsze pełni funkcję drogi – wobec czego brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - zmianę, ewentualnie uchylenie decyzji organów obu instancji, - orzeczenie o uznaniu uprawnień skarżącego i obowiązków organu wynikających z przepisów prawa, - zasądzenie kwoty 30 tys. zł solidarnie od Burmistrza Gminy i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w trybie art. 217 ustawy P.p.s.a. stosując odpowiednio przepisy art. 20 K.p.c. w zw. z art. 322 K.p.c., - przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi – ze względu na miejsce zamieszkania skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowanie w sprawie wyrażenia skarżącemu zgody na lokalizację stoiska handlowego w pasie drogowym drogi gminnej – ul. [...]. U podstaw wydania takiego rozstrzygnięcia legło stwierdzenie o zmianie statusu prawnego ul. [...]. Mianowicie uchwałą nr XVI/181/2012 Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30.05.2012r. (Dz. Urz. Woj. Święt. nr 1944 z dnia 2.07.2012r., przedmiotowa ulica na odcinku od skrzyżowania z ul. [...]do mola została pozbawiona kategorii drogi gminnej. Okoliczność ta przemawia – zdaniem organów obu instancji – za koniecznością umorzenia postępowania zainicjowanego wnioskiem A. S. z dnia 6.03.2012r. w którym domagał się wyrażenia przez Burmistrza Miasta i Gminy zgody na "zapewnienie" miejsca handlowego o pow. 6 m² przy słupie oświetleniowym nr 21 w pasie drogi gminnej – ul. [...] . W świetle opisanego stanu faktycznego, ustalonego należycie przez organy obu instancji, nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji z dnia 28.11.2012r. i 3.08.2012r. W tym miejscu, odnosząc się do ww. wniosku skarżącego wskazać trzeba, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 260 j.t.), zwanej dalej u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jak wynika z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W celu dokonania oceny przedstawionego przez A. S. żądania należało ustalić, czy przywołany powyżej przepis znajduje zastosowanie do wskazanej przez wnioskodawcę lokalizacji stoiska handlowego – przy słupie oświetleniowym nr 21 w pasie drogi gminnej – ul. [...]. W tym zakresie koniecznym jest odwołanie się do przepisu art. 1 u.d.p., wyznaczającego zakres przedmiotowy obowiązywania tej ustawy i formułującego jednocześnie definicję legalną drogi publicznej. Zgodnie z tym przepisem drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W tym miejscu podkreślić trzeba, że zaliczenie danej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych (drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej - por. art. 2 ust. 1 u.d.p.) jest elementem konstytutywnym definicji drogi publicznej (R.A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 42). Przedmiotowe stanowisko doktryny znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z uzasadnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.06.2008r. o sygn. akt I SA/Wa 383/08, LEX nr 496206 nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym u.d.p. do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Jednocześnie każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych, nienależących do żadnej kategorii dróg publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.10.2000r. o sygn. akt III SA 1432/99, LEX nr 47974). Mając na względzie powyższe zasadnym jest stwierdzenie, że ulica [...]– w części, gdzie A. S. planował postawić stoisko handlowe, nie jest objęta zakresem przedmiotowym u.d.p. (art. 1 tej ustawy), a zatem brak jest podstaw, aby do wniosku strony o wyrażenie zgody na taką lokalizację stosować tryb określony w art. 39 ust. 3 u.d.p. Uchwałą Rady Miejskiej w Końskich z dnia 30.05.2012r. (k. 2 akt administracyjnych), ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Święt. nr 1944 z dnia 2.07.2012r. ulica ta na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] została bowiem pozbawiona kategorii drogi gminnej – zgodnie z procedurą określoną w art. 10 u.d.p. Jak wynika z tego przepisu organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii (ust. 1), zaś samo pozbawienie drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 7 ust. 2 u.d.p. zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. W rezultacie organy obu instancji prawidłowo orzekły w przedmiocie umorzenia prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Jak wynika bowiem z art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Podkreślenia wymaga, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. zachodzi m. in. wówczas, gdy odpadnie jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, określonej w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z ostatnim z powołanych przepisów Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Oznacza to zarazem, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.01.1990r., sygn. akt II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16, LEX nr 10125). Za sytuację tego rodzaju należy uznać stan, w którym nie istnieje żadna podstawa prawna, upoważniająca jakikolwiek organ administracji publicznej do merytorycznego załatwienia określonego żądania strony w drodze orzeczenia administracyjnego. Stan taki – w świetle przedstawionych powyżej rozważań – bez wątpienia wystąpił w niniejszej sprawie. Dlatego też, pomimo że w dniu składania wniosku przez skarżącego ulica [...] na całej długości była drogą publiczną – i istniała wówczas podstawa do jego rozpoznania (art. 39 ust. 3 u.d.p.) – to z dniem wejścia w życie uchwały z dnia 30.05.2012r. o pozbawieniu jej w części (obejmującej wskazaną przez stronę lokalizację stoiska handlowego) tego statusu, możliwość zastosowania tego przepisu ustała. W tym miejscu wskazać trzeba, że – jak wynika z art. 105 § 1 K.p.a. – dla uznania postępowania za bezprzedmiotowe nie ma znaczenia fakt, iż w dacie jego wszczęcia bezprzedmiotowość ta nie występowała. Podkreślić jednocześnie należy, że – niezależnie od fazy postępowania, w której pojawiła się jego bezprzedmiotowość – w rozpatrywanej sprawie zaistniały przesłanki do obligatoryjnego umorzenia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Wniosek strony o wyrażenie zgody na lokalizację stoiska handlowego – na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. – nie dotyczy bowiem sprawy podlegającej obecnie rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że wobec zasadniczej zmiany stanu faktycznego, polegającej na wejścia w życie uchwały z dnia 30.05.2012r., dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały znaczenia powody uchylenia przez Kolegium – w trybie art. 138 § 2 K.p.a. – uprzednio wydanej przez organ I instancji decyzji z dnia 10.05.2012r. Podkreślić przy tym trzeba, że uchwała organu stanowiącego danej gminy stanowi akt prawa miejscowego i jest wiążąca zarówno dla obywateli, jak i organów administracji publicznej dopóty, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Końcowo wyjaśnić trzeba, że nie mógł odnieść skutku wniosek skarżącego o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi – z uwagi na jego miejsce zamieszkania. Jak wynika bowiem z art. 13 § 2 ustawy P.p.s.a. do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie jest to Samorządowe Kolegium Odwoławcze z siedzibą w [...]. Odnosząc się do zgłoszonego przez A. S. żądania zasądzenia kwoty 30 tys. zł solidarnie od organów obu instancji stwierdzić trzeba, że rozpoznanie skargi tym zakresie nie należy do kognicji sądów administracyjnych, albowiem w tej części nie dotyczy ona sprawy administracyjnej. W postępowaniu sądowadministracyjnym nie orzeka się bowiem o należnościach pieniężnych, tak jak w postępowaniu w sprawach cywilnych, lecz kontroluje legalność aktów, w których takie należności zostały określone lub ustalone. Stąd też należność pieniężna w ścisłym tego słowa znaczeniu nie stanowi przedmiotu zaskarżenia przed sądem administracyjnym. Dlatego regulacje zawarte w art. 216 i 217 ustawy P.p.s.a., dotyczące wartości przedmiotu zaskarżenia, należy odnosić do należności pieniężnej objętej aktem lub czynnością, stanowiącym przedmiot zaskarżenia. Taka należność będzie stanowiła w świetle ww. przepisów wartość przedmiotu zaskarżenia, która jest istotna o tyle, że należy ją podać w piśmie wszczynającym postępowanie w danej instancji, jeśli jest od niego pobierany wpis stosunkowy (tj. w skardze, skardze kasacyjnej lub skardze o wznowienie postępowania - art. 230 i 231 ustawy P.p.s.a.). Należy przy tym wyjaśnić, że katalog aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego został w sposób wyczerpujący wymieniony w przepisie art. 3 § 2 ustawy P.p.s.a. Nie istnieje także żaden przepis szczególny, który dopuszczałby możliwość orzekania przez sąd administracyjny o wskazywanym przez stronę odszkodowaniu (art. 3 § 3 ustawy P.p.s.a.). Do rozpoznawania tak określonych żądań właściwe są bowiem wyłącznie sądy powszechne. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. O kosztach udzielonej pomocy prawnej Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku na podstawie § 15 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1349 ze zm.) w związku z art. 250 ustawy P.p.s.a.