II SA/Ke 75/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na upomnienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z dnia 24 listopada 2025 r. znak: PINB-SO.5040.15.2025.I w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. W dniu 24 listopada 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej "PINB") wydał upomnienie znak: PINB-SO.5040.15.2025.I, skierowane do A. W., wzywając zobowiązanego do wykonania w terminie do 30 maja 2026 r. obowiązku wykonania rozbiórki budynku usługowego. W dniu 17 grudnia 2025 r. A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "decyzję znak: PINB-SO.5040.15.2025.I z dnia 24.11.2025 r.". Zarządzeniem z 13 stycznia 2026 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyłączyła z akt sprawy II SA/Ke 15/26 skargę A. W. na opisane na wstępie upomnienie PINB z 24 listopada 2025 r. znak: PINB-SO.5040.15.2025.I. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżone upomnienie nie jest decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z art. 1 p.p.s.a. przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Przez działalność administracji publicznej, która podlega kognicji sądów administracyjnych rozumieć należy każdą sprawę, w której można mówić o stosunku administracyjnoprawnym w znaczeniu materialnym. Treścią stosunku administracyjnoprawnego są wyznaczone prawem administracyjnym zachowania (nakazane, dozwolone i zakazane), stosownie do wynikających z tego stosunku uprawnień i obowiązków. Mają one charakter indywidualny (łączą konkretnie oznaczony podmiot z konkretnym organem administrującym w jednostkowych, indywidualnie oznaczonych sytuacjach). Wskazując na układ prawnej sytuacji pomiędzy podmiotami stosunku administracyjnoprawnego najczęściej wskazuje się na brak równorzędności (charakteryzują się władczością). Nadrzędność organu administracyjnego wyraża się w możliwości bądź powinności władczego (autorytatywnego), choć zgodnego z prawem jednostronnego kształtowania lub skonkretyzowania pozycji drugiego podmiotu stosunku. Organ administracji w zasadzie sam określa prawa i obowiązki wzajemne obu stron. Nie ma tu charakterystycznej dla prawa cywilnego równorzędności podmiotów, występuje między nimi nadrzędność. Jest to podstawowy wyróżnik stosunku administracyjnoprawnego od klasycznie ujmowanego stosunku cywilnego, gdzie w szerokim zakresie kształtowane są one decyzjami samych podmiotów tych stosunków. Inaczej natomiast jest w stosunku administracyjnoprawnym, gdzie w większości przypadków pozycja jednego podmiotu wyznaczona jest jednostronnym, władczym "rozstrzygnięciem" (por. wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1342/13, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2022 r., sygn. III SA/Gl 646/22). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Odnosząc się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazać trzeba, że przepis ten dotyczy prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia. Są to takie akty lub czynności, które dotyczą uprawnień lub obowiązków określonych osób wynikających z przepisów prawa, a więc takich uprawnień lub obowiązków, które określają przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04 publ. ONSAiWSA 2004/2/30). Akt lub czynność, aby uznać je za podlegające kontroli sądu administracyjnego, muszą spełniać łącznie cztery warunki, to jest: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym; muszą mieć charakter publicznoprawny; muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; muszą dotyczyć uprawnień indywidualnego podmiotu lub jego obowiązków, wynikających wprost z przepisów prawa, a więc musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca uczyniła upomnienie PINB z 24 listopada 2025 r. znak: PINB-SO.5040.15.2025.I, którym organ ten – działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 132), zwanej dalej "u.p.e.a." – wezwał skarżącego do wykonania w terminie do 30 maja 2026 r. obowiązku wykonania rozbiórki budynku usługowego - warsztatu samochodowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce numer ewid. 896/2 w obrębie 0007 przy ul. Warszawskiej 212A w Kielcach, wynikającego z decyzji PINB z 29 sierpnia 2025 r. znak: PINB-SO.5140.15.2025.I, który stał się wymagalny 14 października 2025r. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z powyższego wynika, że upomnienie stanowi informację (przypomnienie) dla zobowiązanego o obowiązkach, które posiada względem wierzyciela i daje zobowiązanemu możliwość dobrowolnego ich wykonania w określonym terminie, a jednocześnie zawiera rygor wszczęcia egzekucji administracyjnej w przypadku braku tej dobrowolnej realizacji obowiązku. Upomnienie nie stanowi zatem, jak decyzja, rozstrzygnięcia władczego, które decydowałoby o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. Upomnienie ponadto nie dotyczy postępowania egzekucyjnego. Poprzedza ono bowiem postępowanie egzekucyjne, które nie zostało jeszcze wszczęte, a które może być wszczęte dopiero po doręczeniu upomnienia w trybie art. 15 u.p.e.a. Istotne przy tym jest, że zarówno przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak i Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują środka zaskarżenia, w postaci zażalenia na upomnienie. Upomnienie zatem, jako pismo organu egzekucyjnego skierowane do zobowiązanego, a poprzedzające wszczęcie postępowania egzekucyjnego – nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie mieści się w zakresie objętym pkt 3 ani 4 przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. też postanowienie NSA z 16 września 2010 r., sygn. II FSK 1608/10, postanowienie WSA w Gdańsku z 22 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Gd 306/15). Mając na uwadze powyższe skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.