II SA/Ke 751/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012r. sprawy ze skargi B.I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B.I. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 26 września 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, poinformował B. I. w odpowiedzi na jej pismo z dnia 16 sierpnia 2011 r. dotyczące masztu antenowego znajdującego się na kominie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 85/3 we wsi P. 117B, że organ I instancji przeprowadził w dniu 10 i 26 maja 2011 r. oględziny na ww. działce. W ich wyniku ustalono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny do którego komina została zainstalowana konstrukcja stalowa jako konstrukcja wsporcza dla anteny krótkofalarskiej. Wysokość konstrukcji wsporczej od górnej krawędzi komina do obrotnicy anteny wynosi 2,5 m, szerokość 0,9 x 0,9 m. Konstrukcja wsporcza wykonana została z 4 rur stalowych zamontowanych w narożnikach komina. Na konstrukcji tej zamontowano antenę. Ok. 40 cm nad kominem zamontowano podest na ww. konstrukcji. Inspektor Wojewódzki stwierdził, iż organ I instancji zasadnie uznał, że instalowanie antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości do 3,0 m nie daje podstaw do zajęcia się przedmiotową sprawą w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 28 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 15 pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na: instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 3 b stanowi, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Organ II instancji podkreślił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z antenową konstrukcją wsporczą, której wysokość wynosi 2,5 m, a więc stanowi ona urządzenie poniżej 3 m. Zatem nie wymagała ona wcześniejszego zgłoszenia właściwemu organowi. Dodał, że organ I instancji w dniu 4 sierpnia 2011 r. przeprowadził dodatkowe oględziny w sprawie montażu nowych luźno ustawionych anten na ww. działce i stwierdził, że są one nie używane i nie podłączone do zasilania, o czym B. I. została powiadomiona pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r., dlatego organ I instancji nie znalazł podstaw do zajęcia się przedmiotową sprawą w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy zauważył, że same anteny luźno ustawione na gruncie nie stanowią jakiegokolwiek obiektu budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. I. wniosła o uchylenie obu opisanych wyżej rozstrzygnięć, zarzucając naruszenie prawa i wskazując, że oba organy budowlane w dalszym ciągu nie wyjaśniają, na jakiej podstawie przyjmują, iż w sprawie nie zachodzi naruszenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 prawa budowlanego. Podała, że organ odwoławczy, błędnie i wbrew treści art. 29 ust. 2 pkt15 przyjmuje, iż urządzeniem, o którym mowa w art. 30 ust.1 pkt.3 lit. b, jest jedynie konstrukcja wsporcza o wys. ok. 2,5 m, podczas gdy art. 29 ust. 2 pkt.15 mówi o urządzeniach, "...w tym antenowych konstrukcjach wsporczych i instalacjach radiokomunikacyjnych...". Przepis ten jednoznacznie więc wskazuje o łącznym charakterze urządzenia tj. antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej, którą niewątpliwie, jest antena, zatem urządzenie to, stanowi jedną całość i ma łącznie wysokość ok.6 m. W stosunku do takiego urządzenia musi mieć zastosowanie art. 30 ust.1 pkt.3 lit. b prawa budowlanego. Dalej skarżąca zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 w zw. z art.30 ust.1 prawa budowlanego w zw. z art. 59 ust.1 pkt 2 i art. 63 ust.1 i ust.2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Autorka skargi zauważyła, że Wójt Gminy B., w wyniku prawomocnego wyroku WSA z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt. II SA/Ke 287/10, stwierdzającego, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił wydania warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego masztu antenowego na działce nr 83/5 we wsi P. Na koniec dodała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji, jakkolwiek ma ono formę pisma, należy traktować jako decyzję. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej odrzucenie wskazując, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na fakt, iż dotyczy pisma WINB z dnia [...] które nie stanowi decyzji w myśl art. 107 kpa. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej sprecyzował skargę wyjaśniając, iż dotyczy ona postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tak bowiem należy potraktować treść pism organów obu instancji jakie w sprawie zostały wydane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale ma obowiązek z urzędu uwzględnić wadliwości kontrolowanego aktu. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie podnieść należy, że w doktrynie prawa i w judykaturze utrwalony został pogląd, zgodnie z którym o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa, czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. wyrok z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, Nr 10, poz. 158, LEX 3185). Elementy, jakie winna zawierać decyzja administracyjna, określa art. 107 § 1 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami mimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w przepisach o elementach decyzji, jeżeli tylko zawierają minimum składników niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSP 1982, nr 9-10, poz. 169, LEX 10683). Brak niektórych składników decyzji w określonym rozstrzygnięciu nie uzasadnia traktowania tego rozstrzygnięcia jako innej formy działania administracji. W wypadkach spornych należy wręcz przyjąć domniemanie, że takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka forma zwiększa m.in. sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 30/90, OSP 1991, z. 7-8, poz. 171, LEX nr 10764 ). Akceptując przedstawione poglądy należy zgodzić się z twierdzeniem wyrażonym w skardze, a także w odwołaniu z dnia 16 sierpnia 2011 r., iż zarówno pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] jak i pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 25 lipca 2011 r. stanowią decyzje administracyjne, gdyż zawierają one minimum elementów decyzji w postaci oznaczenia organu, wskazania adresata, rozstrzygnięcia o istocie sprawy oraz podpisu osoby uprawnionej. Pisma te zawierały także, uzasadnienie faktyczne i prawne podjętych w nich rozstrzygnięć, które choć były lakoniczne, to jednak pozwalały na ustalenie motywów jakimi kierowały się organy rozstrzygając sprawę. Nadto istotną okolicznością jest fakt, że przed ich wydaniem organ dokonał w sprawie czynności urzędowych, które zostały przeprowadzone w reakcji na żądanie zgłoszone przez skarżącą, a ich celem było uzyskanie materiału do merytorycznej oceny sprawy. Należy podkreślić, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w dniu, w którym strona zostanie oficjalnie powiadomiona o jakiejkolwiek czynności urzędowej. W sprawie na podstawie zawiadomienia skarżącej zostało wszczęte postępowanie z urzędu, bowiem organ pismem z dnia 28 kwietnia 2011 r. na podstawie art. 79 § 1 i 2 oraz art. 85 § 1 kpa zawiadomił strony, w tym również inwestora R. W., że w dniu 10 maja 2011 r. zostaną przeprowadzone oględziny w sprawie budowy masztu antenowego, następnie z udziałem stron przeprowadził oględziny przedmiotowego masztu antenowego i z oględzin tych sporządził protokół. Po dokonanych oględzinach i analizie przepisów ustawy Prawo budowlane organ doszedł do wniosku, że nie dokonano naruszenia przepisów powyższej ustawy co powoduje, że nie ma podstaw do podjęcia interwencji. O powyższym organ zakomunikował skarżącej w formie pisma, które w istocie jest decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego, wszczętego z urzędu w sprawie robót budowlanych. Tym samym, nie można zgodzić się z przedstawionym na rozprawie stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że pisma organów należy potraktować jako postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Przeciwko powyższej tezie przemawia okoliczność, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w chwili, gdy strony zostały zawiadomione o planowanych przez organ oględzinach. Skoro organ wszczął postępowanie, w żaden sposób nie mógł wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, lecz uznając, że nie ma podstaw do dalszych czynności zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane - mógł jedynie wydać decyzję o umorzeniu wszczętego postępowania. Jedynie na marginesie należy dodać, iż zgodnie z art. art. 61a § 1 kpa organ może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w razie zaistnienia przeszkód, które w sposób formalny blokują możliwość wszczęcia postępowania. Mają to być okoliczności, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Jako przykład takich okoliczności można wskazać sytuację, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną. Z kolei inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, w praktyce będą ograniczać się do sytuacji, gdy sprawa nie może być rozstrzygnięta przez organ administracji, czy to z tego powodu, iż do jej rozstrzygnięcia jest powołana inna instytucja, czy też dlatego, że przepisy w ogóle nie zezwalają na rozstrzyganie danej kwestii. Nie dostrzegając, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 25 lipca 2011 r. ma cechy decyzji administracyjnej i załatwiając odwołanie od tej decyzji pismem z dnia [...] zamiast decyzją administracyjną, WINB dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 104 kpa, który przewiduje, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonych decyzji stwierdzić należy, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 j.t.) – dalej zwana ustawą, polegającym na jego błędnej wykładni sprowadzającej się do przyjęcia, że przy wykonaniu robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie urządzeń budowlanych w postaci antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, przy ocenie czy zachodzą przesłanki ze wskazanego przepisu nie bierze się pod uwagę wysokości instalacji radiokomunikacyjnych. Zauważyć należy, że art. 30 ustawy odnosi się do robót uprzednio wymienionych w art. 29 tej ustawy. Do dnia 17 lipca 2010 r. art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W pełni korelował z nim art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy, który nakładał obowiązek zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych. Od dnia 17 lipca 2010 r. art. 29 ust. 2 pkt. 15 został zmieniony i obecnie wynika z niego, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych. Treść art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy pozostała bez zmian, lecz nie może to oznaczać, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt. 15 nie ma wpływu na jego obecną wykładnię. Jest wręcz przeciwnie. Art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit. b ustawy należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy, który jako urządzenie instalowane na obiekcie budowlanym traktuje zarówno antenowe konstrukcje wsporcze, jak i same instalacje radiokomunikacyjne. Elementy te są bowiem ze sobą sprzęgnięte, nie mają samodzielnego znaczenia i powstają w ramach jednego zamierzenia inwestycyjnego. Tym samym, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiekcie budowlanym urządzenia w postaci anteny radiokomunikacyjnej i jej konstrukcji wsporczej będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia (tj. anteny i jej wspornika) będzie przekraczać 3 m. Tymczasem, orzekające w sprawie organy wbrew własnemu, prawidłowemu ustaleniu, że przedmiotowa konstrukcja wsporcza od dolnej krawędzi komina do obrotnicy ma wysokość 2,5 m, a sama przymocowana do niej antena ma wysokość około 3,5 m, wadliwie przyjęły, że wykonane roboty dotyczyły jedynie instalacji na obiekcie budowlanym konstrukcji wsporczej anteny, pomijając fakt, iż dokonano również instalacji samej anteny radiokomunikacyjnej, za jaką należy uznać amatorską antenę krótkofalarską służącą do łączności z krótkofalowcami na całym świecie. Powyższa ocena, z podanych wyżej przyczyn jest błędna i powoduje, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy. Stwarza to podstawę do uchylenia obu kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Punkt II orzeczenia wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi należało również zasądzić od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania ( art. 200 p.p.s.a.), na które składa się wpis sądowy – 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego – 17 zł. Rozpoznając sprawę ponownie, organ kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.