II SA/Ke 753/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] znak: [...], po rozpoznaniu odwołania S. Z. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z [...] odmawiającej przyznania pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu listopadzie 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że 19 i 25 listopada 2014 r. S. Z. wystąpił o przyznanie pomocy w formie opału oraz w postawieniu domu. Organ I instancji odmówił przyznania pomocy na budowę domu, natomiast przyznał pomoc w formie opału. W wyniku rozpatrzenia odwołania na decyzję odmawiającą pomocy na budowę domu, została ona uchylona, a organ I instancji został zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W jego trakcie ustalono, że dom w którym mieszka wnioskodawca jest stary i nie nadaje się do remontu, gdyż grozi zawaleniem. W związku z tym zaproponowano pomoc w formie zakupu kontenera mieszkalnego. Wnioskodawca nie wyraził na to zgody, gdyż posiada materiały na budowę domu. Dalej Kolegium podało, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, cierpiącą na liczne choroby oraz mającą problemy z poruszaniem się. W sprawie bezsporne jest, że warunki życiowe wnioskodawcy, w tym przede wszystkim warunki mieszkaniowe są skrajnie trudne. Mieszka on bowiem w budynku drewnianym mającym 100 lat, który nie nadaje się do remontu i grozi zawaleniem. Dom składa się z jednego pomieszczenia bez żadnych udogodnień. Także sytuacja finansowa wnioskodawcy jest trudna. Pobiera on rentę w wysokości 865,34 zł, zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Jest także właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,108 ha przeliczeniowego z którego dochód miesięczny wynosi 277,00 zł. Gospodarstwo to jednak zostało wydzierżawione. Organ I instancji ustalił, że strona posiada niewielką ilość materiału budowlanego: pustki, cegła, drzwi /2 sztuki/ okno, drut, piasek itp. Nie ma natomiast projektu budowlanego, ani pozwolenia na budowę. Nie posiada także żadnych środków finansowych, które mogłyby zostać przeznaczone na uzyskanie projektu, opłat na uzyskanie zezwolenia, a także na budowę domu. W tej sytuacji Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że większość kosztów wybudowania domu musiałaby ponieść Gmina. Organ odwoławczy zauważył, że mając na uwadze trudną sytuację wnioskodawcy została zaproponowana mu pomoc w postaci sfinansowania zakupu specjalnego kontenera mieszkalnego, którego koszt jest znacznie niższy niż wybudowanie domu. Pozwoliłoby to w szybki sposób poprawić warunki mieszkaniowe strony. Kontener mieszkalny robiony jest na zamówienie i jego koszt wynosi około 7500-8000 zł, ma najczęściej 22m2, jest wykonany z blachy i ocieplany. Składa się najczęściej z jednego pomieszczenia z przedsionkiem. Może być ogrzewany małym piecem węglowym, jest przygotowany do podłączenia energii elektrycznej i może być także podłączona woda. Kontener nie posiada wprawdzie łazienki, ale dom wnioskodawcy także jej nie miał. Zdaniem Kolegium pokrycie kosztów wybudowania nowego domu nie mieści się w możliwościach pomocy społecznej. Natomiast w możliwościach finansowych organu mieści się zakupu kontenera mieszkalnego, co jednocześnie w sposób istotny poprawi sytuację strony. Zatem organ I instancji odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na wybudowanie domu nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Nie pozostawił jednocześnie wnioskodawcy bez pomocy, proponując inną formę rozwiązania problemu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższa decyzję S. Z. wskazał, że kontener jest mały i ciasny i jak się latem nagrzeje blacha to jest w nim gorąco i duszno, z kolei zimą jest w nim bardzo zimno. Podniósł, że jeśli dostanie 8000 zł z pomocy społecznej – czyli koszt kontenera, to najmie murarza i postawi dom murowany o powierzchni 35 m² składający się z jednego pomieszczenia i sieni, na który ma już zakupiony materiał budowlany. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga S. Z. zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone naruszenie dotyczyło przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa, a polegało na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w konsekwencji zaniechaniu zebrania pełnego materiału dowodowego. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm., dalej jako "u.p.s."). Zgodnie z jej art. 39 ust. 1, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.). Jakkolwiek powyższe wyliczenie ma charakter przykładowy, to jednak w świetle art. 39 ust. 1 u.p.s. nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy może być przyznany na zaspokojenie jedynie takiej potrzeby, która ma charakter "niezbędnej potrzeby bytowej". Stanowisko to potwierdza treść zasad ogólnych pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 u.p.s., celem pomocy społecznej jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według zaś art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano stanowisko (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1999 r., sygn. akt II Łd 1393/98 – niepubl. oraz z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 2037/02, System Informacji Prawnej LEX nr 149689), że zakres pomocy społecznej wynikający z art. 2 i 3 w zw. z art. 39 ust. 2 u.p.s., nie jest ograniczony przedmiotowo i wymaga każdorazowo uwzględnienia wszelkich okoliczności w indywidualnej sprawie. W doktrynie natomiast wyrażono pogląd, że skoro wśród przykładowych celów, na które może być przyznany zasiłek celowy, wymieniono w art. 39 ust. 2 u.p.s. m.in. drobne remonty, to i zakup materiałów budowlanych nie może być a priori uznawany za wykraczający poza kompetencje organu pomocy społecznej (por. Wojciech Maciejko. Komentarz Lex do art. 39 ustawy o pomocy społecznej, teza 5 in fine). Wśród tych potrzeb, które mogą być zaspokajane w drodze zasiłku celowego, o jakim mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. mieści się, zdaniem Sądu również zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, gdyż należą one niewątpliwie do podstawowych potrzeb bytowych każdego człowieka. Forma zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej może być bardzo różna w zależności z jednej strony od sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej, finansowej, czy zdrowotne osoby oczekującej takiej pomocy, a z drugiej strony od możliwości finansowych, organizacyjnych i rzeczowych organu. Nie można w związku z tym wykluczyć, że zasiłek celowy może być przyznany również w formie finansowego, rzeczowego, czy organizacyjnego wsparcie strony w jej staraniach o wybudowanie budynku mieszkalnego. Wsparcie takie może przykładowo polegać na: pokryciu ewentualnych kosztów uzyskania dokumentów niezbędnych do rozpoczęcia budowy budynku mieszkalnego, pomocy przy załatwieniu formalności poprzedzających rozpoczęcie budowy, pokryciu kosztów zakupu materiałów budowlanych, pokryciu kosztów robocizny przy robotach budowlanych, czy też pomocy przy oddawaniu budynku do użytkowania itp.). Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy należy zauważyć, że organy administracji obu instancji nie miały wątpliwości co do tego, że zgłoszona w niniejszej sprawie potrzeba miała charakter niezbędnej potrzeby bytowej zasługującej na zaspokojenie z środków pomocy społecznej. Nie było również w sprawie wątpliwe, że zaspokojenie tej potrzeby mieściło się w możliwościach pomocy społecznej, jakimi dysponował organ I instancji, skoro w celu jej zaspokojenia organ zaoferował zaopatrzenie skarżącego w kontener o wartości 7.500 – 8.000 zł. W ocenie Sądu powyższe konkluzje organów obu instancji zasługiwały na akceptację, ponieważ miały uzasadnienie w poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych oraz oparcie w obowiązujących regulacjach prawnych, o czym była już mowa wyżej. Stwierdzona w sprawie sytuacja mieszkaniowa, rodzinna, zdrowotna i finansowa S. Z., również zdaniem Sądu uzasadnia przyznanie mu pomocy społecznej polegającej na zaspokojeniu jego potrzeby mieszkaniowej, której zaspokojonej nie ma i przy pomocy własnych środków zaspokoić nie jest w stanie. Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego sprowadzały się do tego, że zaoferowane skarżącemu i nieprzyjęte przez niego rozwiązanie jego potrzeby mieszkaniowej polegające na dostarczenie mu przez gminę P. blaszanego kontenera mieszkaniowego, jest dla niego szybsze, a dla gminy P. tańsze, niż alternatywna i zgodna z wnioskami S. Z. możliwość udzielenia mu pomocy w wybudowaniu małego budynku mieszkalnego. Ocena taka nie została jednak, zdaniem Sądu oparta na wystarczających podstawach, przez co ma charakter dowolny. Z ustaleń organów wynika, że koszt wykonania wspomnianego kontenera mieszkalnego wynosi około 7.500 – 8.000 zł, a w związku z koniecznością jego zamówienia czas realizacji takiego zamówienia wynosi około 1,5 miesiąca. Kontener jest ogrzewany piecykiem węglowym. Jest możliwość podłączenia energii elektrycznej oraz wody. Organ nie wyjaśnił jednak, czy wskazany koszt obejmuje również w/w podłączenia, a także koszty przywozu i ustawienia kontenera. Nie wyjaśniono także, czy ustawienie tego kontenera będzie wiązało się z koniecznością dopełnienia czynności formalnoprawnych wynikających z prawa budowlanego. Należy bowiem zauważyć, że ustawienie kontenera mieszkaniowego, który ma być wyposażony w instalacje służące do jego wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem, ma cechy robót budowlanych, które nie są zwolnione spod regulacji prawa budowlanego, o czym będzie mowa niżej. Organ ustalił ponadto, że skarżący zgromadził niewielką ilość materiału budowlanego, tj. pustaki, cegła, 2 sztuki okien, drut, piasek itp. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki urzędowej sporządzonej w dniu 28 kwietnia 2015 r. przez pracownika organu I instancji wynika natomiast, że wspomniane niewielkie ilości materiałów budowlanych to: 600-650 szt. pustaków suporex, ok. 600 szt. cegły na komin, 2 szt. nowych drewnianych drzwi, jedno okno plastikowe duże 1,4m x 1,4m, kamień na podmurówkę, blacha na przykrycie, 6 par krokiew, deski na szalunki stropowe, 50 szt. drutu, żeberka 12 na strop, piach. W tej samej notatce ustalono, że skarżącemu brakuje: 4 okienek o wymiarach 1 m x 40 cm, tregrów, cementu, styropianu oraz siły roboczej. Z takich ustaleń organ wyciągnął wniosek, że skoro S. Z. nie posiada projektu budowlanego, pozwolenia na budowę, ani żadnych środków finansowych, które mógłby przeznaczyć na uzyskanie projektu, opłatę za zezwolenie i budowę, to większość kosztów tej budowy musiałaby ponieść gmina, a zaoferowany przez gminę P. sposób zaspokojenia niezbędnej potrzeby mieszkaniowej strony byłby szybszy i tańszy. Wniosek taki nie znajduje jednak, zdaniem Sądu wystarczającego oparcia w okolicznościach sprawy. Ocena organu II instancji dotycząca porównania kosztów i czasu realizacji obu rozważanych sposobów zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego, nie została oparta na jakiejkolwiek kalkulacji, przez co nosi znamiona dowolnej. Ponadto została ona obarczona niekonsekwencjami i błędami logicznymi, które mogą zniekształcać rzeczywistą ocenę obu rozwiązań. Należy zauważyć, że szacując koszt zakupu kontenera mieszkaniowego, organ nie uwzględnił, że nie mieści się w nim koszt zakupu nowego piecyka węglowego, a także – prawdopodobnie, gdyż nie zostało to jasno przedstawione – koszt doprowadzenia wody. Nie wiadomo również, czy w cenie zakupu kontenera mieści się też jego przywóz i ustawienie na podłożu. Organ pominął ponadto fakt, że ustawienie kontenera mieszkaniowego na podłożu nawet bez wykonywania prac połączeniowych (przy czym w sprawie nie wyjaśniono, czy takie prace są jednak przy przedmiotowym kontenerze mieszkaniowym planowane), mieści się w pojęciu montażu użytym w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, a więc ma charakter robót budowlanych, które nie są zwolnione spod regulacji prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., II OSK 1247/07, Lex nr 516795). Odnośnie takich robót budowlanych przyjmuje się bowiem, że również na nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, skoro nie są one wymienione w żadnym z przepisów art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego (argument z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Taka regulacja powoduje, że traci na znaczeniu argument organu dotyczący dodatkowych kosztów, jakie skarżący, czy też gmina P. musieliby ponieść w razie budowy domu w związku z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę, skoro również przy rozwiązaniu oferowanym przez gminę P. kosztów tych, co najmniej w części, nie dałoby się uniknąć. Przy porównywaniu kosztów obu rozważanych w sprawie rozwiązań należy również pamiętać, że w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja Prawa budowlanego, która w art. 29 ust. 1 pkt 1a zwolniła od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Jeżeli taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, to może się okazać, że koszty budowy planowanego przez skarżącego małego budynku o powierzchni do 35 m², będą znacząco niższe, niż obawiają się organy rozstrzygające sprawę. Przy porównaniu kosztów obu rozważanych w sprawie sposobów zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej skarżącego, nie można również pomijać faktu, że S. Z. jest z zawodu murarzem, co mimo jego stwierdzonej orzeczeniem z dnia [...] niepełnosprawności znacznego stopnia orzeczonej na stałe (k. 6 i 7 akt administracyjnych), może przyczynić się do zmniejszenia kosztów budowy domu systemem gospodarczym, na przykład poprzez fachowe doradztwo na rzecz niewykwalifikowanych, a więc tańszych robotników budowlanych. Nie bez znaczenia z punktu widzenia określonych w art. 2 i 3 u.p.s. celów tej pomocy jest to, że udzielenie skarżącemu pomocy we wnioskowanej przez niego formie stanowiłoby też rodzaj jego aktywizacji, życiowego usamodzielnienia oraz integracji ze środowiskiem. Przedstawione wyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poprawne ustalenie, czy rzeczywiście przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych skarżącego w sposób proponowany przez organ pomocy społecznej jest szybsze i tańsze niż rozwiązanie wnioskowane przez S. Z., mogłoby bowiem doprowadzić do wniosków odmiennych, niż wywiedzione przez organy obu instancji, a w konsekwencji do udzielenia skarżącemu pomocy w zaspokojeniu jego niezbędnej potrzeby życiowej w sposób przez niego akceptowany i być może mieszczący się w możliwościach gminy P. ocenionych na kwotę 7.500 – 8.000 zł. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, biorąc pod uwagę wszystkie powyższe uwagi oceni, czy rzeczywiście najtańszym dla organu i najlepszym, a nie tylko najszybszym rozwiązaniem bardzo trudnej sytuacji mieszkaniowej skarżącego jest wyposażenie go w kontener mieszkaniowy. W razie negatywnej odpowiedzi na to pytanie organ oceni, w jakiej formie może zostać zaspokojona niezbędna potrzeba bytowa S. Z. i wyda w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie.