II OSK 1247/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Lu 761/06 w sprawie ze skargi W. N. na decyzję [...], Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 761/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę W. N. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2006 r., Nr {...] w przedmiocie nakazu rozbiórki kontenera, jak również, nie będąc związany zarzutami skargi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r., nakazującą W. N. dokonanie rozbiórki (usunięcia) kontenera o wymiarach 2,45 m x 6,00 m, usytuowanego na działce nr [...] w K. W., gmina G.. Organ drugiej instancji ustalił, że w dniu [...] września 2005 r. W. N. w sposób samowolny ustawił na działce nr [...] kontener, który nie jest trwale połączony z gruntem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ pierwszej instancji uznał pierwotnie, że kontener ten jest budynkiem gospodarczym, zwolnionym z mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, co - wobec stwierdzenia samowoli budowlanej - uzasadnia zastosowanie procedury przewidzianej w art. 49b tej ustawy. Decyzja organu pierwszej instancji, nakazująca rozbiórkę kontenera wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, została uchylona przez organ drugiej instancji, który wskazał, że przyjęta przez organ pierwszej instancji podstawa prawna jest błędna. Rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane: wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie do dnia 31 maja 2006 r. określonej dokumentacji. Wobec niewykonania przez inwestora nałożonych nań obowiązków organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę kontenera. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że kontener jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, nie jest bowiem trwale połączony z gruntem. Kontener ustawiony przez inwestora nie jest zwolniony z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ nie jest obiektem, o którym mowa w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 i 24 ustawy Prawo budowlane. Skoro tak, uzasadnione było zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 tej ustawy i wydanie postanowienia, nakładającego na inwestora określone obowiązki. Wobec tego, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 23 marca 2006 r. konieczne stało się nakazanie rozbiórki obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie W. N., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił, że ustawienie przez niego gotowego kontenera nie jest budową w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, dlatego też na ustawienie przedmiotowego kontenera nie było wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie właściwemu organowi. W odpowiedzi na skargę Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 761/06, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] czerwca 2006 r., i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] marca 2006 r., wskazał na prawidłowe stanowisko organów administracji, kwalifikujące zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przedmiotowy kontener jako tymczasowy obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem. Natomiast Sąd I instancji uznał, że błędne jest stanowisko organów, iż ustawienie w określonym miejscu gotowego, tj. skonstruowanego gdzie indziej, kontenera jest budową w rozumieniu ustawy. Sąd wskazał, że w definicji budowy i innych robót budowlanych (patrz: art. 3 pkt 6, 7, 7a, 8 Prawa budowlanego) nie wymienia się ustawienia gotowego obiektu budowlanego w określonym miejscu, w szczególności zaś ustawienia gotowego obiektu kontenerowego, wykonanego w całości gdzie indziej i niepołączonego trwale z gruntem. Zdaniem Sądu, nie oznacza to jednak, jak podnosi skarżący, że ustawienie takiego obiektu nie jest poddane regulacjom ustawy. Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 3 pkt 7 ustawy, stanął na stanowisku, że ustawienie gotowego kontenera, który nie jest trwale powiązany z gruntem należy zaliczyć do innych robót budowlanych niż budowa w rozumieniu tego przepisu, a zakwalifikowanie określonych robót budowlanych do budowy albo pozostałych robót budowlanych ma bardzo istotne konsekwencje, gdy chodzi o zastosowanie przepisów art. 48-51 ustawy. Przepisy art. 48, 49 i 49b dotyczą bowiem budowy bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, natomiast w przypadku innych niż budowa robót budowlanych zastosowanie mają przepisy art. 50-51. Przepisy art. 48, 49 i 49b przewidują możliwość legalizacji obiektu wybudowanego bez pozwolenia lub zgłoszenia, jej warunkiem jest jednak m.in. uiszczenie opłaty legalizacyjnej, natomiast przepisy art. 50 i 51 opłaty takiej nie przewidują. W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę, że gdyby przyjąć, iż ustawienie gotowego kontenera jest budową w rozumieniu ustawy, to opłata legalizacyjna wynosiłaby 125 000 zł (500 zł x 50 x 5 x 1) i przewyższałaby wielokrotnie wartość kontenera, w praktyce więc legalizacja kontenera byłaby tylko iluzoryczna. Takie stanowisko jest nie do zaakceptowania, ponieważ gdyby przyjąć, że zarówno ustawienie gotowego kontenera, niepołączonego trwale z gruntem, jak i budowa budynku (mieszkalnego, gospodarczego, letniskowego) trwale połączonego z gruntem to budowa w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy, prowadziłoby do zaakceptowania nierównego traktowania podmiotów znajdujących się w istocie w takiej samej sytuacji prawnej. Wszystkie te argumenty przemawiają za przyjęciem, że ustawienie gotowego kontenera nie jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Taki pogląd prezentowany był w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2002 r. IV SA 50/00, niepubl., oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 7 grudnia 1999 r. ll SA/Lu 1421/98, niepubl.). Ponadto, Sąd I instancji wskazał, że ze względu na enumeratywne wyliczenie wyłączeń od zasady budowy w oparciu o pozwolenie na budowę zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, na przedmiotowy kontener niepołączony trwale z gruntem, bez względu na jego rozmiary i konstrukcję wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z tych też względów do wykonanych przez skarżącego robót zastosowanie mieć powinny przepisy art. 50 i 51 ustawy. Tymczasem organy obu instancji zastosowały przepis art. 48 ustawy, błędnie uznając, że ustawienie gotowego kontenera jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne naruszyły prawo materialne, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji, opartych na przepisie art. 48 ustawy, który w sprawie nie miał zastosowania. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji i postanowienie z dnia [...] marca 2006 r., wskazując, że rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią przedstawione uwagi, i wobec tego, że skarżący nie posiadał pozwolenia na budowę na wykonywanie robót budowlanych polegających na ustawieniu kontenera na nieruchomości, której jest współwłaścicielem, przeprowadzą postępowanie stosownie do przepisów art. 50-51 ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego, i przyjęcie, że ustawienie kontenera na działce nie stanowi budowy, lecz są to roboty budowlane określone w art. 3 pkt 7. Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 50-51 cyt. ustawy, poprzez zakwalifikowanie ustawienia kontenera - jako robót budowlanych określonych w art. 3 pkt 7 ustawy - wymaga zastosowania trybu określonego w powołanych powyżej artykułach, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy, biorąc pod uwagę, iż ustanowienie kontenera jest budową obiektu budowlanego inną niż roboty budowlane wskazane w tych artykułach. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona wnosząca skargę kasacyjna powołała się na komentarz do ustawy Prawo budowlane pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego (wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 56), w którym wskazuje się, że usytuowanie kontenera w określonym miejscu stanowi budowę obiektu budowlanego. Powyższe zatem uzasadnia okoliczność wskazania przez organ nadzoru budowlanego jako materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 48 ust. 1 ustawy, nie zaś art. 50-51 wskazywanych przez Sąd. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa procesowego wskazując, że treść uzasadnienia wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia Sądu, gdyż z treści uzasadnienia nie wynikają przesłanki, na jakich oparł się Sąd wydając zaskarżony wyrok, a w szczególności przyczyn, dla których uznał ustawienie kontenera jako roboty budowlane oraz zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. N. wskazał, że intencją złożenia skargi do Sądu był brak zrozumienia przepisów prawa, a nadzór budowlany od początku niniejszej sprawy ma problemy z interpretacją przepisów Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty błędnej interpretacji art. 3 pkt 6 i 7 oraz wadliwego zastosowania art. 50 Prawa budowlanego nie dają podstaw do uznania zarzutów skargi za usprawiedliwione ze względów następujących. Już w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt OPS 3/97 (ONSA 1998, z. 1, poz. 3) zwrócono uwagę, że zakresy przedmiotowe art. 48 i art. 50 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. nie nakładają się na siebie. Zawarty w art. 50 ust. 1 zwrot "w przypadkach innych niż określone w art. 48" oznacza, iż obydwa omawiane przepisy dotyczą odrębnych stanów faktycznych. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OSA 2/01. W przywołanej wyżej uchwale NSA wyraził przede wszystkim pogląd, że przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 48 tej ustawy, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny analizując relację pomiędzy art. 48 i 50 Prawa budowlanego i wychodząc od rozumienia pojęcia "prowadzenie robót budowlanych", użytego w art. 50 doszedł do przekonania, że art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego odnosi się do takich robót budowlanych, które wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 tego prawa. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 maja 2000 r. sygn. akt OPS 20/99. Zgodnie z definicją zamieszczoną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć przede wszystkim wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. Aby spełniona została hipoteza tej normy prawnej wykonywanie obiektu musi odbywać się w konkretnym miejscu. W definicji zawartej w pkt 7 użyto zaś na określenie robót budowlanych innych niż budowa (o której była mowa w pkt 6), m.in. sformułowania "prace polegające na montażu". Pojęcie montażu (czy też instalacji) nie zostało zdefiniowane na gruncie Prawa budowlanego, zasadnie jednak Sąd Wojewódzki przyjął, że robót polegających na ustawieniu kontenera na podłożu bez prowadzenia innych prac łączących ten obiekt z gruntem nie sposób kwalifikować jako budowy obiektu w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 6, gdyż bliższa jest ona pojęciu montażu definiowanego w art. 3 pkt 7 jako inne roboty budowlane niż budowa, o której mowa w pkt 6. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju roboty, które polegają na ustawieniu obiektu na podłożu bez wykonywania prac połączeniowych mieszczą się w pojęciu montażu, użytego w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skargi kasacyjnej powołującej się na zamieszczony w komentarzu do Prawa Budowlanego pod red. Z. Niewiadomskiego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt OSK 1922/04, zauważyć trzeba, że zacytowany w skardze fragment uzasadnienia tego wyroku był umieszczony przez komentatora dla zilustrowania poglądów na temat sytuowania obiektów budowlanych o charakterze tymczasowym. Natomiast Autor omawiając odrębnie kwestie instalowania i montażu wyjaśnił, że montaż, w odróżnieniu do instalacji, może nastąpić poza obiektem budowlanym, a zatem może nastąpić bezpośrednio na gruncie, (chociaż w odniesieniu do urządzeń reklamowych pojęcia te można stosować zamiennie, vide str. 354). W art. 50 ustawodawca użył zwrotu o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których mówi art. 48. Uprawniony więc jest pogląd, że wykonywanie prac montażowych nie mieści się w zakresie art. 48 Prawa budowlanego, lecz art. 50 tej ustawy. Sąd Wojewódzki nie naruszył zatem prawa materialnego przez przyjęcie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 48 omawianej ustawy, gdyż zakres pojęcia "obiekt będący w budowie lub wybudowany", użyty w art. 48 odnosi się do tych obiektów, które są budowane w określonym miejscu, zgodnie z definicją budowy ujętej w pkt 6 art. 3 Prawa budowlanego, a zatem treścią art. 48 Prawa budowlanego nie objęto robót budowlanych polegających na montażu. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie winien mieć art. 50 i następne Prawa budowlanego. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalono.