II SA/Ke 756/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi W. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. K i Z. Z. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając ponownie sprawę stosownie do art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa swoją decyzję z dnia [... ], w której odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podniósł, że wnioskiem z dnia 22 września 2009r. spadkobiercy J. C. w osobach : W. C., A. C., A. C. i S. C. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa udziałów we współwłasności nieruchomości położonej w Sandomierzu składającej się z działki nr A stanowiącej działkę zabudowaną [...]. W księdze KW działka ujawniona jest jako własność Gminy. Spadkobiercy J. C. zaskarżonej decyzji zarzucili, że skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także rażące naruszenie prawa polegające na dowolnym i niczym nie uzasadnionym ustaleniu wartości początkowej nieruchomości, dowolnym ustaleniu przeciętnych kosztów wzniesienia domu jednorodzinnego pięcioizbowego, poprzez brak uwzględnienia wartości nieruchomości niezbędnej dla wzniesienia domu jednorodzinnego oraz poprzez brak przeprowadzenia stosownego dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy, brak ustalenia wartości nieruchomości, na której znajdował się wywłaszczony budynek. Uzasadniając wniosek podniesiono, że przedmiotowa decyzja skierowana została do C. małżonków G. jako właścicieli w 18,43% udziałów we współwłasności położonej w S.. W trakcie postępowania nie ustalono żadnych danych C., który miał być właścicielem 18,43% udziałów we współwłasności tej nieruchomości w tym ani adresu ani miejsca zamieszkania. Wskazali, że z decyzji nie można wywnioskować w oparciu o jakie dokumenty Naczelnik Miasta uznał C. za współwłaściciela nieruchomości w sytuacji, gdy istniały dokumenty wskazujące na odmienny stan prawny. W ocenie wnoszących wniosek o stwierdzenie nieważności stroną postępowania winien być J. zef C. będący współwłaścicielem nieruchomości od 31 grudnia 1956r. Dodatkowo wskazali, że prawa spadkowe po H. i S. małżonkach G. na podstawie postanowienia Sądu Grodzkiego z dnia 28 maja 1946r. nr 144/46 nabył I. G. , a J. C. aktem notarialnym zawartym 9 września 1946r. nabył prawa do spadku po H. i S. małżonkach G. od I. G. Dodatkowo fakt ten został potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w sprawie I Ns 249/79, w którym stwierdzono nabycie przez J. C. z dniem 31 grudnia 1956r. poprzez zasiedzenie 18,43% części nieruchomości położonej w S., oznaczonej numerem ewidencyjnym A. Wnioskodawcy podkreślili, że stroną postępowania i adresatem decyzji wydanej przez Naczelnika Miasta w sprawie powinien być J. C. Wnioskiem z dnia 4 maja 2010r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej udziału w wysokości 35,95% stanowiącej własność J. K. wystąpili Z. K. i W. K.. We wniosku podniesiono, że decyzję wywłaszczeniową podjęto arbitralnie, bez możliwości jej zaskarżenia, nieruchomość remontowano na długo przed wydaniem decyzji, ponosząc na nią nakłady ze środków Skarbu Państwa, stawiając współwłaścicieli przed faktem dokonanym i obciążając hipoteką nieruchomości dowolnie ustalonymi rzekomo poniesionymi nakładami. Dokonując oceny prawidłowości decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczestwierdziło, że kwestionowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej a także, nie została skierowana do podmiotu niebędącego stroną postępowania. Organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Organ podkreślił, że podstawą prawną decyzji Naczelnika Miasta z dnia [...] stanowiły przepisy art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych, przepisy art. 7 i art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków oraz przepisy art. 8, 12, 14 i 27 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W świetle art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, jeżeli ze względów urbanistycznych lub architektonicznych określonych ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego zachodzi konieczność uporządkowania na terenie miasta zespołu budowlanego dawnej zabudowy, wówczas można przy porządkowaniu zabudowy dokonać-przy zachowaniu przepisów o ochronie dóbr kultury i o muzeach-przebudowy, rozbudowy, nadbudowy lub remontu, a także rozbiórki budynków lub ich części, łączenia budynków i urządzeń wewnętrznych tych budynków oraz zagospodarowania terenów nie zabudowanych przeznaczonych dla potrzeb mieszkańców tego zespołu budowlanego. Natomiast w myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy jeżeli w wyniku uporządkowania zespołu budowlanego dawnej zabudowy nastąpi przebudowa, rozbudowa, nadbudowa lub połączenie budynków albo związanych z nim urządzeń budowlanych przeznaczonych dla potrzeb ogółu mieszkańców tego zespołu lub gdy wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrośnie w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku, wymienione budynki oraz teren i urządzenia związane z tymi budynkami mogą być przejęte na własność Państwa za odszkodowaniem ustalonym na zasadach określonych w tej ustawie. W nawiązaniu do regulacji określonej w art. 6 ust. 1 i 2 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków, organ wskazał, że zadaniem organu administracji orzekającej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie czy jej treść odpowiada przesłankom określonym w tych przepisach będących faktyczną i prawną podstawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu bezsporne jest, że nieruchomość położona w S. znajduje się na obszarach zespołu budowlanego dawnej zabudowy m. S. określonego w Uchwale Nr VI/22/77 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Tarnobrzegu z dnia 8 kwietnia 1977r. Uchwała ta określiła zespół budowlany dawnej zabudowy w mieście S. w granicach: [...] zgodnie z planem sytuacyjnym. Bezspornym jest również fakt, że w toku prac związanych z uporządkowaniem zabytkowego zespołu budowlanego wykonano remont znajdującego się na nieruchomości budynku mieszkalno-usługowego. Remont ten został sfinansowany ze środków państwowych. Organ wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, że przejecie nieruchomości na rzecz Państwa miało miejsce w związku z tym, że wartość budynku i związanych z nim urządzeń budowlanych wzrosła w wyniku dokonania remontów o ponad 50% wartości technicznej budynku. Powołując się na opinię szacunkową biegłego ds. wywłaszczeń w zaskarżonej decyzji stwierdzono, że wartość techniczna budynku przed remontem wynosiła 1.157.082 zł a po wykonaniu remontu wartość budynku wyniosła 3.927.961 zł. W związku z tym, ze wartość na skutek remontu budynku wzrosła o ponad 50% wartości technicznej przed remontem, istniała podstawa do przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Przejecie nieruchomości przez Państwo organ uzasadniał ponadto potrzebą zabezpieczenia i prawidłowej eksploatacji budynku jako obiektu zabytkowego. Organ wskazał, że w 1965r. została sporządzona inwentaryzacja budowlana budynku usługowo-mieszkalnego przez Wojewódzkie Biuro Projektów z której wynikało, że inwentaryzowany budynek usytuowany jest w zabudowie zwartej południowej pierzei rynku. Budynek miał charakter usługowo mieszkalny, był parterowy, podpiwniczony z rozbudowanym poddaszem w którym były lokale mieszkalne. Powierzchnia zabudowy wynosiła 252 metry kwadratowe a kubatura 2063 m. W roku 1977 biegły inż. do spraw wywłaszczeń sporządził opinię szacunkowo-uzupełniająca gdzie faktyczna wartość techniczna budynku przed rozpoczęciem robót remontowych ustalona została na kwotę 1.157.082 zł. W 1978 roku ten sam biegły opierając się na inwentaryzacji powykonawczej dokonał ustalenia wartości technicznej po wykonaniu remontu ustalając, ze wartość techniczna budynku wynosi 3.927.961 zł. Organ wskazał, że w związku z wzrostem wartości istniała podstawa do przejęcia nieruchomości na własność Państwa. Organ podkreślił, że w zaskarżonej decyzji odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalono przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w oparciu o opinie biegłych. W szczególności odszkodowanie za przejęty budynek ustalono stosownie do jego rzeczywistej wartości przed remontem, przy czym zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za tego typu budynek zaliczony do standardu podwyższonego nie mógł przekraczać przeciętnych kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, to jest kwoty 450.000 zł ustalonej dla m. S. Zarządzeniem Wojewody z dnia 4 listopada 1975r. odszkodowanie za działkę zostało ustalone na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej i dokonane zostało przez biegłą z listy Wojewody, która ustaliła, ze wartość działki nr A o pow. 463 metry kwadratowe wyniosła 34.400 zł Oszacowania działki dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 1974r. w sprawie zasad odszkodowania za budynki i grunty..., oraz Zarządzenia Nr 72/75 z dnia 4 listopada 1975r. Wojewody Tarnobrzeskiego w sprawie ustalania przeciętnego kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, stanowiącego podstawę do ustalenia na terenie województwa tarnobrzeskiego odszkodowania za nieruchomości nabywane na rzecz Państwa na warunkach określonych przepisami o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuty dotyczące naruszenia prawa przez Naczelnika Miasta przy wydawaniu przedmiotowej decyzji z dnia 13 listopada 1978r. są bezzasadne. W wyniku wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości poszczególnym współwłaścicielom przyznano odszkodowania i tak: A. K., J. K., H. K. po 58.051 zł dla każdego z nich; za udział w nieruchomości A. i M. małżonków Ł. odszkodowanie w wysokości 220.987 zł; a odszkodowanie za udział C. i S. małżonków G. w kwocie 89.260 zł. Stwierdzono również, ze odszkodowania za udział A. i M. Ł. i C. i S. małżonków G. zostaną złożone do depozytu sądowego do czasu uzyskania tytułu własności. Zdaniem organu, zarzut jakoby powołana decyzja skierowana była do osoby nie będącej strona w sprawie jest bezpodstawny i nie znajduje uzasadnienia w świetle istniejącego w dacie orzekania stanu prawnego. Organ podkreślił, ze nieruchomość posiadała nieuregulowany stan prawny. Zgodnie z zaświadczeniem Nr Dz. 1221/77 z dnia 13 grudnia 1977r. wydanym przez Państwowe Biuro Notarialne w dziale II dotychczasowej księgi hipotecznej wpisani za właścicieli nieruchomości położonej przy ul. Rynek byli A. i M. małż. Ł., J. S. 2-ich imion, małżonkowie G. i C. Pismem z dnia 14 stycznia 1978r. Naczelni Miasta wystąpił do J. Ch. o uregulowanie stanu prawnego jego udziału w nieruchomości położonej w S. i wylegitymowaniu się dowodem własności. Poinformowano również, że w przypadku nieuregulowania stanu prawnego odszkodowania za przejętą nieruchomość na rzecz Państwa zostanie złożone do depozytu sądowego. Podobne pismo zostało wystosowane do prawdopodobnych spadkobierców pozostałych współwłaścicieli. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w chwili orzekania przez Naczelnika Miasta tj. 13 listopada 1978r. J. C. nie legitymował się tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości, gdyż posiadał niestwierdzone przez Sąd prawa spadkowe po zmarłych współwłaścicielach C. i S. małż. G., które nabył od Izraela M. G. aktem notarialnym. Fakt, że J. C. wspomnianym aktem notarialnym nabył niestwierdzone prawa spadkowe po zmarłych współwłaścicielach potwierdza złożony przez niego wniosek do Sądu Rejonowego o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowego udziału w nieruchomości. J. C. dopiero w 1979 roku na mocy postanowienia Sądu Rejonowego stał się właścicielem przez zasiedzenie udziału wynoszącego 18.43% części przedmiotowej nieruchomości. Po analizie zgromadzonego materiału i analizie treści decyzji z dnia [...] Kolegium stwierdziło, że przedmiotowej decyzji nie można zarzucić, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1959r. o remontach i odbudowie oraz wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków a także ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Niezasadny również był zarzut, że decyzja została skierowana do strony która nie powinna być stroną postępowania Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Z. K. i W. K. i złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach podnosząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie stwierdziło, że kwestionowana w trybie nadzoru decyzja jest zgodna z prawem. Wskazali, że z właścicielami nie przeprowadzono obligatoryjnych ustawowych rokowań o dobrowolny remont lub rozbiórkę budynku ewentualnie o zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Podnieśli ponadto, że kwota odszkodowania była rażąco zaniżona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania. Z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że jedną ze stron w rozpoznawanej sprawie była K. K. Przesłane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zawiadomienie o terminie, mającej się odbyć w dniu 14 listopada 2014r., rozprawy dla K. K. powróciło z adnotacją poczty "adresat zmarł". Zarządzeniem z dnia 21 października 2014r. tut. Sąd wezwał Urząd Stanu Cywilnego w Sandomierzu do nadesłania odpisu skróconego aktu zgonu K. K. Z nadesłanego w dniu 28 października 2014r.odpisu skróconego aktu zgonu wynika, że K. K. zmarł w dniu 24 maja 2014r., a więc po wszczęciu postępowania w sprawie, i po wydaniu decyzji pierwszo - instancyjnej w dniu [...], a przed wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji z dnia [...]. Stosownie do art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji śmierci strony w toku postępowania administracyjnego ( tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie), na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Stosownie bowiem do art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Brak udziału w postępowaniu następców prawnych zmarłej strony stanowi oczywistą przesłankę do wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie postanowienia przez Sąd Administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyr. SN z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582, Kabat A. Komentarz do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze, 2005). Wniosek taki wypływa zarówno z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., jak też jest akceptowany w doktrynie postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 1999 r., syg. akt. III SA 979/98, LEX nr 39458, wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 1997 r., sygn. akt. III SA 1795/95, LEX nr 29916 oraz wyrok NSA w Warszawie z 2 lutego 2006r., sygn. akt. II OSK 496/05). Powyższy przepis nakazuje Sądowi Administracyjnemu uchylenie decyzji w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97, Glosa 1999/1/28). Wykazane naruszenie prawa powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że ustalenie wszystkich spadkobierców właściciela przejętej na rzecz państwa nieruchomości jest konieczne dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przejęcie nieruchomości i wydanie w jego wyniku stosownej decyzji organu nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na własność Państwa lub odmowa stwierdzenia nieważności dotykają sfery praw podmiotowych byłych właścicieli bądź ich następców prawnych i dlatego udział wszystkich osób, których interesu prawnego dotyczy takie postępowanie, musi być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. b ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono w pkt III orzeczenia – stosownie do art. 200 w zw. z art. 64 § 3 ustawy p.p.s.a.