II SA/Ke 758/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą Z. K. zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących działki nr ewid. 372, położonej w obrębie P., jednostka ewid. M. – obszar wiejski. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Starosta P. odrzucił zawarte w piśmie z dnia 24.05.2009r. zarzuty Z. K. do danych ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym, w zakresie przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną numerem działki 372 a nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi numerami działek 370 i 371, położonymi w obrębie P., jednostka ewid. M. – obszar wiejski. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINGiK z dnia [...]. Na skutek skargi Z. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2010r. (sygn. II SA/Ke 28/10) uchylił decyzje organów obu instancji stwierdzając, że pismo Z. K. z dnia 24.05.2009r. zostało błędnie zakwalifikowane jako zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego, podczas gdy w myśl art. 12a ust. 9 i 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i Kartograficzne powinno zostać potraktowane jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta P. decyzją z dnia [...] odmówił Z. K. zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących działki nr 372. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WINGiK decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji stwierdzając, że organ ten nie zrealizował wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 18 marca 2010r. i ponownie potraktował wniosek Z. K. jako zarzuty do operatu opisowo-kartograficznego, a nadto naruszył przepisy prawa procesowego. Rozpatrując sprawę po raz kolejny Starosta P. wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] W odwołaniu od tej decyzji Z. K. zarzuciła organowi naruszenie art. 24a Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz art. 7-12 i art. 85 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie oględzin na gruncie. Organ odwoławczy ustalił, że ewidencja gruntów i budynków wsi P. została założona w latach 1967-68. W roku 1967 powstała mapa zasadnicza wsi opracowana na podstawie zdjęć lotniczych z 1965r. W rejestrze gruntów z 1968r. pod pozycją nr 83 wpisano działkę nr 372 o pow. 0,31 ha, w granicach przedstawionych na szkicu polowym i zarysie pomiarowym. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu władania z 1968r., podpisanym przez Z. K, wpisano ją jako władającą działką nr 372. Na mocy aktu własności ziemi z dnia 16 listopada 1976r. Z. K. stała się właścicielką nieruchomości o pow. 2,29 ha, w skład której weszła m.in. działka nr 372. Z treści tego aktu wynika, że podstawą jego wydania był stan ujawniony w ewidencji gruntów wsi P.. W roku 1996 w ramach odnowienia map ewidencji gruntów powstała mapa dla obrębu P. przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 31.01.1997r. przedstawiająca przebieg granic zgodnie z mapą zasadniczą z 1967r., która jednak w odniesieniu do działki nr 372 i sąsiednich nie uwzględniała wyników pomiarów przedstawionych na szkicu polowym i zarysie z 1967r. W okresie od 2.11.2004r. do 15.03.2005r. prowadzone były prace aktualizacyjne użytków gruntowych na terenie Gminy M.. Przedmiotem tych prac nie były jednak granice nieruchomości. Jedynym zatem materiałem źródłowym będącym podstawą do wykazania w ewidencji granic działki nr 372 jest pomiar wykonany przy założeniu ewidencji z 1967r. Dalej organ wyjaśnił, że w 2006r. Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. wydał Z. K. mapę sytuacyjno-wysokościową, na której przedstawiono granice działki nr 372 niezgodnie ze stanem wynikającym z materiałów źródłowych. W okresie od 15.09 do 3.10.2008r. wyłożony został do wglądu zainteresowanych operat opisowo-kartograficzny sporządzony w wyniku modernizacji ewidencji gruntów w 2006r. W dniu 15.12.2008r. operat ten został przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Prace związane z modernizacją doprowadziły do wykazania granic działki nr 372 na mapie ewidencji gruntów zgodnie ze stanem wynikającym z materiałów źródłowych. W dniu 9.11.2010r. organ przeprowadził rozprawę administracyjna, na której Z. K. domagała się uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków granic działki nr 372 zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokościową z 2006r. Organ odwoławczy podkreślił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W świetle § 35 i 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jedyną dokumentacją stanowiącą podstawę do wykazania granic działki nr 372 jest dokumentacja sporządzona w latach 1967-68. Stan wykazany obecnie w ewidencji w odniesieniu do granic tej nieruchomości jest zgodny z tą dokumentacją. Granice działki nr 372 widniejące na mapie wydanej Z. K. w 2006r. nie znajdują potwierdzenia w żadnej dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Z. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła organowi naruszenie art. 24a pkt 9 i 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ewidencji stanowią jednoznaczny materiał dowodowy i wybranie tylko tych danych, które świadczą na niekorzyść skarżącej, mimo że pozostają w sprzeczności ze stanem posiadania istniejącym od dnia 4.11.1971r., a także naruszenie art. 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 37 i 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z uwagi na nieuwzględnienie podczas modernizacji ewidencji faktycznego przebiegu granicy wynikającego z aktu własności ziemi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że widniejąca w operacie ewidencji gruntów granica biegnie przez wzniesiony przez nią przed dniem 4.11.1971r. budynek. Jej zdaniem prawidłowa jest granica uwidoczniona na mapie wydanej jej w 2006r. Skarżąca powołała się na treść ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych podnosząc, iż nabycie własności następowało w granicach posiadania samoistnego i miało charakter pierwotny. Jej zdaniem szkic polowy z 1967r. nie odpowiadał rzeczywistemu przebiegowi granicy, nie mógł zatem stanowić podstawy dokonania aktualizacji. Powyższe uzasadnia w ocenie skarżącej wniosek o przeprowadzenie oględzin działki nr 372 i działki sąsiedniej celem stwierdzenia niewiarygodności dokumentów stanowiących podstawę modernizacji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że mapa wydana skarżącej opatrzona datą 11 grudnia 2006r. jest nieprawidłowa, albowiem została sporządzona poprzez próbę wpasowania granic działek z mapy numerycznej w mapę sytuacyjno-wysokościową, która tych granic nie przedstawiała. Dopiero po modernizacji w 2008r. na tej mapie znalazły się granice ewidencyjne działek ustalone w latach 60. przy zakładaniu ewidencji. Dane z mapy numerycznej nie pochodziły z materiałów źródłowych, tzn. nie były oparte na pomiarach terenowych dokonanych w latach 60. Skarżąca wyjaśniła, ze ogrodziła swoją działkę po granicy. W Sądzie Rejonowym toczy się natomiast sprawa o rozgraniczenie jej działki z działkami o numerach 371 i 370. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Działania Z. K. w niniejszej sprawie zmierzają w istocie do usankcjonowania stanu władania na gruncie, który jest przez nią traktowany jako stan prawny wynikający z aktu własności ziemi z 1976r. Wyjaśnić zatem należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z dnia 17 maja 1989r. (Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 tej ustawy, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami. Dane ewidencyjne odnoszące się do gruntów dotyczą między innymi numeru działki, numerycznego opisu granic, pola powierzchni działki ewidencyjnej i informacji określających pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej (§ 10, § 11, § 59 i § 60 rozporządzenia). Prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 (właścicieli) oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 (użytkowników wieczystych, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, dzierżawców), do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z: prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej, ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów (§ 44 ust. 2 rozporządzenia). Przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się natomiast w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej (§ 36): w postępowaniu rozgraniczeniowym (pkt 1), w celu podziału nieruchomości (pkt 2), w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów (pkt 3), w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości (pkt 4), na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej (pkt 5), przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków (pkt 6). Ze wskazanych wyżej przepisów wynika zatem, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Dla stron i organów państwowych moc wiążącą mają tylko dane dotyczące opisu gruntów (ich położenia, konturu granic, rodzaju użytków). Ewidencja nie rozstrzyga natomiast żadnych sporów do gruntów, zaś organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów na podstawie, których dokonują zmian w ewidencji. Ochronie i rejestracji praw podmiotowych służą natomiast księgi wieczyste, a spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. W świetle powyższego uznać należy, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności). Nie można zatem w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności, które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji. Zmian w operacie ewidencyjnym można dokonywać wyłącznie poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów. Podkreślić również należy, że zawarte w art. 20 – 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego regulacje prawne dotyczące ewidencji gruntów dotyczą naniesienia do ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2009r., sygn. I OSK 102/09, z dnia 7 grudnia 2007r. sygn. I OSK 1716/06). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Z. K., jako właścicielka działki nr 372, była uprawniona do złożenia wniosku o zmianę w ewidencji gruntów i budynków dotyczącą przebiegu na mapie granic tej działki i działek sąsiednich. Jednak, aby taki wniosek mógł zostać przez organ prowadzący ewidencję uwzględniony, musiałaby ona przedstawić dokument w postaci wpisu w księdze wieczystej, prawomocnego orzeczenia sądowego, aktu notarialnego, ostatecznej decyzji administracyjnej, czy aktu normatywnego potwierdzającego, że rzeczywisty stan prawny jest odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji. Wnioskodawczyni dokumentu takiego nie przedstawiła. Na mocy aktu własności ziemi z dnia 16 listopada 1976r. skarżąca stała się właścicielką nieruchomości (działek) oznaczonych w ewidencji gruntów wsi P. poz. 83 numerami 372, 551, 663, 720 i 818, o pow. 2,29 ha. W dacie wydania tego aktu w rejestrze gruntów z 1968r. pod poz. nr 83 figurowała działka nr 372 o pow. 0,31 ha, w granicach przedstawionych na szkicu polowym i zarysie pomiarowym wykonanym w 1967r. Nabycie własności nieruchomości na mocy ustawy z dnia 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) istotnie następowało w granicach posiadania samoistnego w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 4.11.1971r., jednakże przedmiotem niniejszego postępowania nie jest rozstrzyganie sporów cywilnoprawnych o przebieg granicy czy własność, a jedynie zbadanie, czy w świetle przepisów prawa zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał odmowę wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi P. w odniesieniu do działki nr 372. Akt własności ziemi z 1976r., stwierdzający nabycie przez skarżącą własności nieruchomości obejmującej działkę nr 372 na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971r. odwołuje się wprost do istniejącej wówczas ewidencji gruntów wsi P., opartej na operacie pomiarowym z 1967r. Od tego czasu stosunki własnościowe na działce nr 372 oraz jej granice pozostają bez zmian. Wykonywane prace polegające na odnowieniu mapy ewidencyjnej, aktualizacji użytków rolnych oraz modernizacji ewidencji gruntów nie dotyczyły przebiegu granic nieruchomości. Od daty założenia ewidencji w odniesieniu do działki nr 372 nie były prowadzone żadne prace pomiarowe. W tej sytuacji jedynym materiałem źródłowym stanowiącym podstawę do wykazania w ewidencji granic działki nr 372 jest pomiar wykonany w roku 1967. Podstawą wprowadzenia żądanych przez skarżącą zmian w ewidencji gruntów i budynków nie może być w szczególności mapa sytuacyjno-wysokościowa z 11 grudnia 2006r. Na mapie tej (k. 65 i 94 akt adm. I instancji) uwidoczniono nie mający żadnego oznaczenia pas gruntu między granicą działki skarżącej nr 372 od strony wschodniej a drogą oznaczoną numerem ewid. 406. Z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby między działką nr 372 a drogą od strony wschodniej istniała jakakolwiek działka ewidencyjna. Oczywistym jest, że na mapie z 11 grudnia 2006r. 2006r. nastąpiło wadliwe przesunięcie granic innych działek w kierunku zachodnim. Przesunięcie to sprawiło, że na mapie z 2006r. budynek skarżącej, istniejący już przecież w dacie zakładania ewidencji gruntów w latach sześćdziesiątych (szkic polowy k.56), jest usytuowany w większości na jej działce nr 372 Z uwagi na powyższe w/w mapy z 2006r., pomijając okoliczność, że nie jest ona zgodna z materiałem źródłowym, nie można uznać – jak to trafnie przyjęły organy - za dokument mogący stanowić podstawę do uwidocznienia zmian w ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższe organy administracji nie dysponując żadnym dokumentem, o którym mowa w art. 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie mogły wprowadzić żądanych przez skarżącą zmian co do przebiegu granic. Postępowaniem właściwym w celu ustalenia prawidłowego przebiegu granic w następstwie nabycia prawa własności nieruchomości na mocy ustawy z dnia 26 października 1971r. jest droga postępowania cywilnego. Dopiero prawomocne orzeczenie rozstrzygające w tym przedmiocie będzie podstawą wprowadzenia odpowiednich zmian w ewidencji gruntów i budynków. Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia przez organ art. 24a ust. 9 i 12 oraz art. 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis art. 24a ust. 9 mówi o prawie zgłaszania, w terminie 30 dni od ogłoszenia informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, zarzutów do danych ujawnionych w operacie. Ust. 12 tego przepisu przewiduje z kolei traktowanie zarzutów wniesionych po terminie jako wniosków o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Pismo Z. K. z dnia 24.05.2009r., jako złożone po terminie określonym w art. 24a ust. 6 ustawy, zostało prawidłowo zakwalifikowane jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych. Sąd nie dostrzega również w jaki sposób organy mogły naruszyć art. 26 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, skoro przepis ten zawiera delegację do wydania przez odpowiednie organy aktów wykonawczych do ustawy. Przepis § 37 i 38 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków o możliwości pozyskania danych co do przebiegu granic działek ewidencyjnych w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, stosuje się natomiast jedynie w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie w czasie modernizacji ewidencji gruntów obrębu P. przyjęto przebieg granic działki nr 372 zgodnie z § 36 pkt 6 rozporządzenia, tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.