II SA/Ke 764/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w Szydłowie z dnia 30 kwietnia 2003r. Nr VIII/37/2003 w sprawie uchwalenia statutu Gminy Szydłów I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy w Szydłowie Nr VIII/37/2003 z dnia 30 kwietnia 2003r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Szydłów w zakresie treści § 77 załącznika Nr 1 stanowiącego statut Gminy Szydłów; II. stwierdza, że uchwała w części zaskarżonej nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. 1. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego 1.1.Uchwałą z dnia 30 kwietnia 2003 r. nr VIII/37/2003 Rada Gminy w Szydłowie uchwaliła Statut Gminy Szydłów stanowiący załącznik do tej uchwały. Uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594, j. t. ze zm.), zwana dalej "u.s.g." W statucie Gminy uchwalono § 77 w brzmieniu: "1. W przypadku gdy radny narusza obowiązki dotyczące: - zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, zarządzania taką działalnością, przedstawicielstwa lub pełnomocnictwa w prowadzeniu takiej działalności; - zakazu członkowstwa we władzach zarządzających, kontrolnych lub rewizyjnych, pełnomocnictwa w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych w których uczestniczą takie osoby; - zakazu posiadania pakietu udziałów i akcji większego niż 10% w spółkach prawa handlowego z udziałem gminnych osób prawnych lub podmiotów gospodarczych, w których uczestniczą takie osoby; radny podlega odpowiedzialności regulaminowej. 2. Dla ustalenia podstaw odpowiedzialności radnego powołuje się komisję regulaminową, w skład której wchodzą przewodniczący rady i przewodniczący komisji stałych rady. 3. Komisja regulaminowa w drodze uchwały stwierdza odpowiedzialność regulaminową radnego i zakreśla radnemu termin do usunięcia naruszenia obowiązku. 4. W przypadku niedotrzymania przez radnego terminu komisja regulaminowa może: a) udzielić radnemu upomnienia, b) udzielić radnemu nagany. 5. Na udokumentowany wniosek radnego komisja regulaminowa stwierdza w drodze uchwały ustanie podstaw odpowiedzialności regulaminowej. 6. Od uchwały komisji regulaminowej radnemu przysługuje w terminie 7 dni odwołanie do rady. 7. Przewodniczący rady wprowadza odwołanie do porządku obrad najbliższej sesji. Rada rozpatruje odwołanie po wysłuchaniu przedstawiciela komisji regulaminowej i radnego. Nad odwołaniem nie przeprowadza się dyskusji. 8. Rada po rozpatrzeniu odwołania może w drodze uchwały uchylić uchwałę komisji regulaminowej lub utrzymać ją w mocy. 9. W przypadku nie wniesienia odwołania lub utrzymania w mocy uchwały komisji regulaminowej przez radę, uchwałę komisji regulaminowej podaje się do wiadomości mieszkańców poprzez ogłoszenie. 10. Uchwala komisji regulaminowej, o której mowa w ust. 3 stanowi podstawę do wydania przez przewodniczącego dyspozycji o wstrzymaniu wypłat diet radnemu. 11. Uchwała komisji regulaminowej o której mowa w ust. 5 stanowi podstawę do wydania przez przewodniczącego rady dyspozycji do zarządzenia wypłaty diety radnemu." 2. Skarga do Sądu 2.2. Powyższy przepis Statutu zakwestionował w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Staszowie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie. 2.3. W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że ustalone w Statucie stanowiącym załącznik Uchwały Rady Gminy w Szydłowie Nr VIII/37/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 roku w § 77 środki dyscyplinujące wobec radnego w postaci upomnienia i nagany w ramach odpowiedzialności regulaminowej w razie naruszenia wskazanych obowiązków, jak i procedura ich zastosowania nie mają podstawy w przepisach obowiązującego prawa, a zwłaszcza w tych, które zostały podane jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanej uchwały - ustawy o samorządzie gminnym. W szczególności takiej podstawy nie stanowi art. 18 ust. 2 tej ustawy, traktujący o wyłącznej właściwości rady gminy m.in. do uchwalenia statutu gminy. Przepisy ustawy o samorządzie gminy nie uzasadniają w ogóle stosowania wobec radnych środków restrykcyjnych, dyscyplinarnych wobec naruszenia przez radnego obowiązków, a wręcz nie zawierają ustawowego upoważnienia do stosowania takich środków. W zakresie właściwości rady gminy na podstawie przepisów cytowanej ustawy, a zwłaszcza ww. przepisów - nie mieści się uprawnienie do stosowania wobec radnych środków restrykcyjnych, dyscyplinarnych wobec naruszenia przez radnego obowiązków, a zatem rada gminy nie miała umocowania prawnego do sformułowania tej treści postanowień § 77 w Statucie Gminy Szydłów. Przywołując rozstrzygnięcia sądów administracyjnych prokurator podniósł, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym - gminnym, nie uzasadniają stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach radnych, a także zawiadamiania mieszkańców gminy o zastosowaniu takich środków wobec radnego. Rada gminy, nie może wprowadzać nieprzewidzianych ustawą środków dyscyplinowania radnych, ani modyfikować jej przepisów. Zastosowanie środków o charakterze restrykcyjnym musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia, a takiego rozwiązania nie ma w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Mandat radnego gminy jest mandatem wolnym, reprezentuje on całą wspólnotę samorządową tzn. wszystkich mieszkańców gminy. Mieszkańcy nie mogą zmuszać radnego do określonych działań, a za wyniki swej działalności radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną. Skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu mandatu, to tym bardziej rada, ani jej przewodniczący, ani też komisje, nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinarnych. 2.4. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. przyłączył się do stanowiska oraz wniosków zawartych w skardze. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "ustawą p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). Jednocześnie art. 91 ust. 1 u.s.g., stanowi że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak wynika z treści art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W rezultacie jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Do takiej kategorii należy zaliczyć naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę uchwalania tych aktów, jak również brak podstawy prawnej ich podejmowania (T .Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 147). 3.2. Uprawnienie Prokuratora Rejonowego do wniesienia skargi wynika z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U.2011.270.1599 j.t.). Przy czym wyczerpanie toku instancji nie jest warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu samorządu terytorialnego przez prokuratora. Zgodnie z treścią ww. art. 5 jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Przepis art. 5 ustawy o prokuraturze jako regulacja szczególna, jest samodzielną podstawą dającą legitymację do zaskarżenia przez prokuratora uchwały samorządu terytorialnego do wojewódzkiego sądu administracyjnego i wyłącza stosowanie art. 101 u.s.g. Wniesienie skargi przez prokuratora nie wymaga wobec tego poprzedzenia tej czynności wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Działalność prokuratora jako organu m.in. strzegącego praworządności (art. 2 ustawy o prokuraturze) jest oderwana od indywidualnych interesów poszczególnych obywateli. Prokurator składając skargę na uchwałę samorządu terytorialnego nie działa z uwagi na naruszenie jego własnego interesu prawnego lecz celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 2/96,ONSA 1997r. nr 1, poz.1.). 3.3. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje zgodność poglądów co do tego, że statut gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. I OSK 2296/11). Zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są one aktem prawa miejscowego. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała, w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Szydłów podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., zawiera w swej treści normy, którym należy przypisać charakter ustrojowy, generalny i abstrakcyjny. O normatywnym, powszechnie obowiązującym charakterze statutu gminy przesądzają także art. 40 u.s.g. jak i art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Jest to zatem akt prawa miejscowego, a tym samym, w świetle art. 94 ust. 1 u.s.g, brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jego nieważności. 3.4. Analizując wniesioną przez prokuratora skargę należy przychylić się do argumentacji w niej zawartej. Zakwestionowana przez stronę skarżącą regulacja zawarta w statucie bezspornie musi zostać uznana za próbę ograniczenia sprawowania mandatu przez radnego. Mandat radnego jest mandatem wolnym. Radny reprezentuje całą wspólnotę samorządową czyli mieszkańców gminy. Równocześnie mieszkańcy nie mogą zmusić radnego do ściśle określonych zachowań, a za podejmowane działania radny ponosi przed wyborcami jedynie odpowiedzialność polityczną, czyli podczas wyborów do rady następnej kadencji. A zatem skoro wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu jego mandatu, to tym bardziej rada gminy, ani jej przewodniczący nie mogą (bez wyraźnej podstawy ustawowej) dodatkowo krępować radnego. W szczególności nie wolno tym organom stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących. W świetle powyższego brak jest podstaw do stosowania przez radę gminy wobec poszczególnych radnych środków dyscyplinarnych w razie niewykonania przez nich obowiązku uczestniczenia w pracach rady (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1997r., SA/Wr 2515/95, OwSS 1996/1/13/13, Lex nr 24543). Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków o charakterze restrykcyjnym – których użycie przewiduje zakwestionowana przez prokuratora regulacja (upomnienie) musi każdorazowo wynikać z ustawowego upoważnienia. Tymczasem przepisy u.s.g. w żadnym miejscu nie przewidują takiego rozwiązania – co przesądziło o konieczności stwierdzenia nieważności § 77 statutu Gminy Szydłów. 3.5. Orzeczenie w powyższym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wydał na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. (pkt I wyroku), stwierdzając na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., że uchwała w zaskarżonej nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II).