II SA/Ke 768/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia 22 czerwca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia z dnia 15 lutego 2016 r. znak: [...] orzekającą o cofnięciu Z. W. zezwolenia nr [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r. na wykonywanie przewozu regularnego osób w krajowym transporcie drogowym na linii S. – R., w związku z naruszeniem i zmianą warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że pismem z dnia 19 stycznia 2016 r. Oddział Kontroli Przewozów wystąpił do Oddziału Przewozów Drogowych Wojewódzkiego Zarządu Transportu Urzędu Marszałkowskiego o cofnięcie udzielonego Z. W. zezwolenia nr [...] z dnia 16 sierpnia 2013 r., w związku ze zmianą warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz w nim określonych. We wniosku wskazano, że podczas kontroli w dniu 3 grudnia 2014 r. w siedzibie firmy Usługi Transportowe Z. W. kontrolowany nie przedstawił schematu połączeń komunikacyjnych wraz z przystankami oraz wykazu pojazdów. Wyjaśnił wówczas, że nie wykonuje wszystkich kursów z rozkładu jazdy z uwagi na trudną sytuację kadrową i finansową; ma do dyspozycji tylko dwa pojazdy, podczas gdy do wykonywania przewozu w ramach ww. zezwolenia niezbędne jest dysponowanie 7 pojazdami. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne z dnia 26 lutego 2016 r. przewoźnik wniósł o zmianę zezwolenia polegającą na zmniejszeniu ilości kursów z 67 na 23. Wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania. W związku z powyższym, w dniu 21 stycznia 2016 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia przewoźnikowi ww. zezwolenia, po czym wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 15 lutego 2016 r., powołując w podstawie prawnej art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ("utd"). W uzasadnieniu wskazano, że po wydaniu zaleceń pokontrolnych przewoźnik był 8-krotnie poddany kontrolom obserwacyjnym na drodze, które wykazały, że nie wykonuje usług zgodnie z zezwoleniem, co skutkowało nałożeniem 8 kar pieniężnych w kwocie po 500 zł. W odwołaniu Z. W. zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 Kpa; art. 10 Kpa oraz art. 24 ust. 4 pkt 2 utd. W uzasadnieniu wskazał, że uchybienia stwierdzone przez organ powstały z przyczyn przez niego niezawinionych. Wyjaśnił, że ze względu na słabą kondycję finansową przedsiębiorstwa nie był w stanie realizować w pełni rozkładów jazdy, jeden z kierowców został zwolniony dyscyplinarnie, kolejny przebywał na zwolnieniu lekarskim, a trzej inni odmówili podjęcia pracy. Składane przez niego kilkakrotnie wnioski o zmianę zezwolenia były natomiast pozostawiane bez rozpoznania z powodu uchybień proceduralnych. Poddał w wątpliwość proporcjonalność cofnięcia zezwolenia w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy wskazał, że w stosunku do Z. W. przeprowadzono 32 postępowania kontrolne w roku 2014 i 8 postepowań kontrolnych w roku 2015. W większości zostały one zakończone decyzjami o nałożeniu kar pieniężnych. Wyniki tych kontroli legły u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia przedmiotowego zezwolenia. Organ ustalił, że przewoźnik czterokrotnie występował w roku 2015 o zmianę tego zezwolenia, lecz za każdym razem jego wniosek pozostawiany był bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braków formalnych. Przeprowadzona przez organ I instancji analiza – tzw. wozoobiegi – wykazała, że do realizacji zezwolenia niezbędnych jest 7 pojazdów. Przewoźnik dysponujący jedynie dwoma pojazdami nie jest więc w stanie świadczyć usług przewozowych zgodnie z zezwoleniem. Organ wyjaśnił, że niewywiązywanie się przez przewoźnika z określonych w art. 18b utd warunków, a także wykonywanie przewozów niezgodnie z zezwoleniem stanowi przesłankę cofnięcia zezwolenia, przy czym art. 24 ust. 4 pkt 2 utd nie dopuszcza w tym względzie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że strona po otrzymaniu zaleceń pokontrolnych nie wnioskowała o przedłużenie terminu ich wykonania. Po wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia nie wnioskowała też o przedłużenie terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym i zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń oraz wniosków. Nie wnioskowała również o zmianę terminu na usunięcie braków formalnych wniosków o zmianę zezwolenia, ani o inne wsparcie ze strony organu. Nałożenie kilkudziesięciu kar pieniężnych świadczy zdaniem organu o nierespektowaniu przez przewoźnika prawa i warunków zezwolenia. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał stosowne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Dodatkowo wskazał na pogląd NSA wyrażony w sprawach o sygn. II GSK 78/08 i I OSK 203/05, zgodnie z którym nałożenie kary pieniężnej za naruszenie warunków zezwolenia nie jest etapem obligatoryjnym poprzedzającym cofnięcie zezwolenia, ani przed cofnięciem zezwolenia nie chroni. Działanie te zdaniem NSA nie wykluczają się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. W. wskazał, że prowadzona przez niego działalność gospodarcza w zakresie przewozu osób stanowi jego jedyne źródło utrzymania, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. W dalszej części skargi jej autor wyjaśnił, że w lipcu 2014 r. jeden z zatrudnionych u skarżącego kierowców poważnie zachorował. Wtedy też za nieprawidłowości w ewidencjonowaniu sprzedaży biletów został zwolniony dyscyplinarnie inny kierowca. W sierpniu 2014 r. kolejnych trzech kierowców odmówiło podjęcia pracy. Kierowca, który zachorował w lipcu 2014 r. był jednocześnie właścicielem 5 autobusów użyczanych skarżącemu i odebrał te pojazdy kiedy zachorował. W efekcie skarżący pozostał z dwoma autobusami i jednym kierowcą. Skarżący podniósł, że składał wnioski o zmianę rozkładu jazdy, ale były one przez organ odrzucane. Jednocześnie organ cały czas kontrolował realizację rozkładu jazdy nakładając kary pieniężne. Również wniosek o zawieszenie na okres 3 miesięcy nierealizowanych kursów został załatwiony przez organ negatywnie. Ostatni, piąty z rzędu wniosek o zmianę rozkładu jazdy był zdaniem skarżącego poprawny, ale organ bezzasadnie zakwestionował umowę na korzystanie z przystanków na terenie gminy S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Kwestię wydawania i cofania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej "utd." Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia wydanego w zależności od zasięgu tych przewozów przez jeden z wymienionych w lit. a-g organów. Stosownie do art. 20 utd, w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a utd). Zasady jakim podlegają przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym, wymienione są w art. 18b ust. 1 pkt 1-7 utd. Zasadą jest m.in. wykonywanie przewozów zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu (pkt 7). W myśl art. 18b ust. 2 pkt 5 utd, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (pkt 5). Obowiązkiem uprawnionego do wykonywania przewozów jest przestrzeganie obowiązków nałożonych na niego w ustawie (m.in. art. 18b ust. 1 i 2 utd) oraz w zezwoleniu, którego częścią składową jest rozkład jazdy. Jedynym odstępstwem od obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych jest przypadek wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awaria sieci, roboty drogowe lub blokady drogowe (art. 20a ust. 1 utd). Zgodnie z art. 24 ust. 4 pkt 2 utd, zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Uzupełnieniem tej regulacji jest przepis art. 90 utd, zgodnie z którym w wyniku kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający zezwolenia wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie (pkt 1) i cofa zezwolenie z zachowaniem warunków z art. 24 ust. 4-6 utd. Ustawodawca wprowadził zatem obowiązek wezwania przedsiębiorcy do usunięcia uchybień i wyznaczenia mu w tym celu stosownego terminu. Wezwanie przedsiębiorcy do usunięcia naruszeń w określonym terminie jest więc obligatoryjnym etapem postępowania, poprzedzającym cofnięcie zezwolenia, mającym na celu zdyscyplinowanie przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. II GSK 312/08). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący przewoźnik nie realizuje rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia Marszałka Województwa z dnia 16 sierpnia 2013 r. nr [...]. Potwierdziły to 32 postępowania kontrolne w roku 2014 i 8 postępowań kontrolnych w roku 2015 oraz stan taboru autobusowego przewoźnika (2 pojazdy, podczas gdy do realizacji przewozów na linii S. – R. wynikających z zezwolenia niezbędnych jest 7 pojazdów). Okoliczności tych nie kwestionował też sam skarżący. Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. organ wezwał przewoźnika do usunięcia w terminie 30 dni nieprawidłowości określonych w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu 3 grudnia 2014 r., po czym w piśmie z dnia 26 lutego 2015 r. sformułował zalecenia pokontrolne, zobowiązując przewoźnika do wyeliminowania uchybień w terminie do 31 marca 2015 r., pouczając jednocześnie o prawie zmiany zezwolenia i ostrzegając o możliwości cofnięcia zezwolenia, w razie niezastosowania się do zaleceń. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji przewoźnik nie wykonał zaleceń pokontrolnych, a jego wnioski o zmianę zezwolenia okazały się nieskuteczne. Niewykonywanie kursów tłumaczył trudną sytuacją finansową i brakami kadrowymi oraz taborowymi. W ocenie Sądu ustalenia organu zostały dokonane właściwie, w oparciu o prawidłowo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który potwierdza, że przewoźnik dopuścił się naruszenia warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu (art. 18b ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 5 utd). W konsekwencji organ trafnie stwierdził naruszenie przez skarżącego przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane (art. 24 ust. 4 pkt 2 utd). Przewoźnikowi umożliwiono przy tym usunięcie naruszeń zgodnie z art. 90 utd. Trudna sytuacja skarżącego, tj. problemy finansowe i kadrowe, nie może niwelować skutków związanych ze stwierdzonymi naruszeniami, będącymi podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z przepisów utd wynika, że decyzja o cofnięciu zezwolenia podmiotowi, który naruszył warunki, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu, tj. w przypadku określonym w art. 24 ust. 4 pkt 2 utd, należy do tzw. decyzji związanych, które w przeciwieństwie do decyzji uznaniowych, nie zostawiają organowi administracyjnemu żadnego luzu decyzyjnego co do wyboru konsekwencji prawnych wynikających z normy prawnej. Cofnięcie zezwolenia ma charakter obligatoryjny, a stanowisko przeciwne byłoby akceptacją dowolności i chaosu na drodze, co nie może być akceptowane (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. II GSK 78/08). Skarżący wskazał na pięciokrotne próby zmiany zezwolenia poprzez zmniejszenie ilości kursów, które jednak zostały przez organ "odrzucone". W tej kwestii należy więc wyjaśnić, że organ nie odrzucał wniosków przewoźnika z dnia 13.10.2014r., 31.03.2015r., 14.08.2015r., 15.10.2015r. oraz 23.11.2015r., tylko wzywał go do usunięcia braków formalnych wniosków, a po upływie wyznaczonego terminu, informował o pozostawieniu wniosków bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 Kpa, z powodu nieusunięcia braków formalnych tychże wniosków (niedostarczenia wymaganych dokumentów). Skarżący nie podjął żadnych kroków prawnych mogących zakwestionować zasadność powyższych wezwań oraz reakcji organu, poprzez np. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy więc przyjąć, że akceptował stanowisko organu w tej kwestii. Dodatkowo podniesienia wymaga, iż Sąd w niniejszym postępowaniu, związany granicami sprawy, nie może badać prawidłowości czynności organu w tym zakresie. W dniu 14.08.2015r. przewoźnik wystąpił ponadto o "zawieszenie" nierealizowanych kursów. Obowiązujące przepisy nie przewidują jednak takiej instytucji, o czym organ prawidłowo poinformował stronę. W niniejszej sprawie rozstrzygające znaczenie ma okoliczność, że skarżący legitymuje się zezwoleniem, którego nie realizuje. Pomimo upływu ponad roku od kontroli przeprowadzonej w siedzibie firmy (3 grudnia 2014 r.,) do wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia (21 stycznia 2016 r.), nie dostosował zezwolenia do możliwości swojej firmy. W ocenie Sądu, organy administracji oparły się na prawidłowo zebranym w sprawie materiale dowodowym, wyczerpująco zbadały istotne okoliczności faktyczne sprawy oraz przeprowadziły postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze argumenty i wnioski nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.