II SA/Ke 774/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Pierzchnica z dnia 13 czerwca 2016 r. nr XIV/27/2016 w przedmiocie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości oddala skargę. II SA/Ke 774/16 UZASADNIENIE W dniu [...] r. Rada Gminy Pierzchnica podjęła uchwałę Nr XIV/27/2016 w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo stanowiącej cześć wsi Gumienice. Jako podstawę podjęcia uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. W § 1 wskazano, że wystąpienie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ma nastąpić za pośrednictwem Wojewody Świętokrzyskiego, a treść wniosku stanowił załącznik do uchwały. Zgodnie z § 2, wystąpienie poprzedzone zostało konsultacjami z mieszkańcami miejscowości, której ta zmiana dotyczy, oraz pozytywną opinią Starosty Kieleckiego. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia (§ 4). W uzasadnieniu organ wskazał, że dążąc do uregulowania spraw związanych z nazewnictwem miejscowości występujących na terenie Gminy Pierzchnica, dokonano analizy zgodności nazewnictwa miejscowości biorąc pod uwagę Wykaz urzędowych nazw miejscowości i ich części w Polsce ogłoszony Rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 13 grudnia 2012r. Analizując zgodność nazewnictwa w Gminie Pierzchnica wzięto pod uwagę wykaz miejscowości na terenie Gminy Pierzchnica emitowany z prowadzonego przez GUS systemu identyfikatorów i nazw miejscowości będących częścią Krajowego Rejestru Urzędowego Podziału Terytorialnego Kraju TERYT. W dokumentach tych na terenie gminy Pierzchnica występuje między innymi nazwa Towarzystwo - część wsi Gumienice. Miejscowość Towarzystwo nie figurowała nigdy w obiegu prawnym i w urzędowym wykazie miejscowości. W ewidencji ludności, w dowodach osobistych, dowodach rejestracyjnych pojazdów mieszkańcy tej miejscowości wpisaną mieli mylną nazwę Gumienice Towarzystwo. W istniejących obecnie systemach informatycznych obsługujących bazy danych występują tylko nazwy miejscowości figurujące w urzędowym wykazie miejscowości i ich części, co powodowało czasami niemożność załatwienia spraw przez mieszkańców w/w miejscowości w różnego rodzaju instytucjach. W roku 2014 Wójt Gminy Pierzchnica wydał zarządzenie Nr 273/2014 z dnia 8 kwietnia 2014r. w sprawie uporządkowania ewidencji numeracji nieruchomości, na podstawie którego w całej wsi Gumienice ujednolicono numerację porządkową nieruchomości i obowiązywała jedna nazwa Gumienice. Wojewoda Świętokrzyski jednak stwierdził nieważność w/w zarządzenia Wójta, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody "podtrzymał ostatecznie sąd wyrokiem z 3 lipca 2015r. sygn. Akt I OSK 879/15." Mieszkańcy tej części wsi Gumienice w okresie od czerwca 2014 r. do lipca 2015 r. w większości wymienili swoje dokumenty (dowody osobiste, prawa jazdy, dowody rejestracyjne) na adres Gumienice. W dniu 3 sierpnia 2015r. wpłynął do Wójta Gminy Pierzchnica wniosek z podpisami 36 mieszkańców miejscowości Towarzystwo zamieszkujących 10 domów, o zniesienie urzędowej nazwy Towarzystwo. W dniu 2 września 2015r. wpłynęła skarga podpisana przez 23 mieszkańców zamieszkałych pozostałe 4 domy miejscowości Towarzystwo, która była sprzeciwem zniesienia urzędowej nazwy tej miejscowości. Rada Gminy Pierzchnica w dniu 7 września 2015r. podjęła uchwałę Nr VIII/38/2015 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi Gumienice, na podstawie której odbyły się konsultacje w całej wsi Gumienice. W dniu 23 grudnia 2015r. do Wójta Gminy wpłynął wniosek podpisany przez 19 mieszkańców miejscowości Towarzystwo, w którym wnosili oni o niepodejmowanie działań mających na celu zniesienie urzędowej nazwy ich miejscowości Towarzystwo. Uwzględniając wniosek tej grupy mieszkańców miejscowości Towarzystwo, oraz fakt że mieszkańcy nie są zgodni w kwestii nazwy miejscowości, Rada Gminy postanowiła w drodze konsultacji zapytać mieszkańców tej części wsi Gumienice, czy są za zniesieniem urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo, czy woleliby zmiany urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo na Gumienice – Towarzystwo. W tym celu w dniu 28 grudnia 2015r. Rada Gminy Pierzchnica podjęła uchwałę Nr XI/68/2015 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zmian lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi Gumienice. Konsultacje w tej sprawie z mieszkańcami miejscowości Towarzystwo przeprowadzono w dniu 17 stycznia 2016r. Wobec powyższego mając na uwadze wolę mieszkańców, wyniki konsultacji oraz potrzebę ujednolicenia stosowania i używania nazw miejscowości w Gminie Pierzchnica, Rada Gminy Pierzchnica wniosła w zaskarżonej uchwale o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości. Skargę na powyższą uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym złożył Wojewoda Świętokrzyski wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Wojewoda zarzucił, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych w zw. z art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ wskazał, że z istoty konsultacji z mieszkańcami gminy wynika, że ich celem jest poznanie opinii, stanowiska, oczekiwań mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy należącej do właściwości innego organu. Przeprowadzenie rzetelnej akcji informacyjnej jest jednym z najważniejszych etapów procesu konsultacyjnego, gdyż uczestnicy planowanych konsultacji tylko wówczas będą mogli w sposób rzeczowy wyrazić swoje preferencje, jeżeli będą posiadać wiedzę na temat ich przedmiotu. Choć konsultacje nie są wiążące, to jednak stanowią wyraz woli mieszkańców i powinny być brane pod uwagę przez radę gminy. Inny pogląd w tej sprawie czyniłby z konsultacji instytucję fasadową. W ocenie Wojewody przeprowadzone w sprawie konsultacje dotyczące zniesienia urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo nie były prawidłowe, albowiem pomiędzy datą wydania zarządzenia Wójta Gminy Pierzchnica Nr 105/2016 – 11 stycznia 2016 r., a dniem konsultacji – 17 stycznia 2016 r. upłynął zbyt krótki okres. Spośród 58 uprawnionych tylko 38 osób wzięło udział w konsultacjach, co przy zbliżonej liczbie zwolenników i przeciwników zniesienia nazwy miejscowości ma istotne znaczenie, a wskazuje zarazem na nieprawidłowość zawiadomienia o konsultacjach. Przesłanką poprawności konsultacji jest należyte poinformowanie o powyższym mieszkańców miejscowości, a za takie nie sposób uznać pozostawienia powiadomienia w każdym z domów położonych w miejscowości, albowiem nie oznacza to, że mieszkańcy tych domów powzięli wiedzę o konsultacjach, w szczególności o ich terminie. Zdaniem Wojewody nie sposób uznać, by w tak krótkim czasie pomiędzy datą wydania zarządzenia, a datą przeprowadzenia konsultacji, możliwym było skuteczne zawiadomienie o nich mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Pierzchnica wniosła o jej oddalenie podnosząc, że uprawnionych do konsultacji z mieszkańcami miejscowości Towarzystwo, stanowiącej część wsi Gumienice, było 58 osób zamieszkujących 15 domów. Ogłoszenie o konsultacjach zostało doręczone do każdego z tych domów oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń. Z treścią ogłoszenia mogli się zapoznać mieszkańcy wszystkich domów tej miejscowości. Z treści spisu wyborców wynika, że w konsultacjach wzięli udział mieszkańcy 14 domów miejscowości Towarzystwo. Były przypadki, że głosowali wszyscy zamieszkali w jednym domu lub ich część, przy czym jedynie nikt z mieszkańców domu nr [...] nie przybył na konsultacje. Nie jest to jednak, w ocenie organu, dowód na to, że mieszkańcy tego domu o konsultacjach nie wiedzieli. Organ wskazał również, że w protokole z konsultacji nie zanotowano skarg na zbyt krótki termin zawiadomienia, ani też nikt z mieszkańców miejscowości Towarzystwo nie składał skarg w tej sprawie do Urzędu Gminy Pierzchnica lub do Wojewody Świętokrzyskiego. W ocenie organu świadczy to o tym, że termin zawiadomienia był odpowiedni. Ponadto nie istnieją regulacje prawne określające termin pomiędzy zawiadomieniem o konsultacjach, a datą ich przeprowadzenia, zaś sam wynik konsultacji nie jest prawnie wiążący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej usg, zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art. 90), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 usg, oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz.U.2003.166.1612 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 8 tej ustawy stanowi, że urzędowa nazwa miejscowości jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny (ust. 1). Rada gminy przedstawia wniosek, o którym mowa w ust. 1, ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 usg. Z kolei zgodnie z art. 5a ust. 2 usg, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Wyjaśnienia wymaga, że konsultacje społeczne przeprowadzane na podstawie art. 5a usg mają opiniotwórczy i niewiążący charakter. Inaczej niż referendum lokalne, nie służą one rozstrzyganiu spraw publicznych, lecz organizowaniu procesu podejmowania decyzji w taki sposób, aby w jego trakcie umożliwić decydentowi zapoznanie się z opiniami osób trzecich. W tym sensie proces konsultacji zawsze ma charakter subsydiarny w stosunku do podstawowego działania organów wypracowujących rozstrzygnięcia. Ponadto w znaczeniu społecznym konsultacje mają na celu umożliwienie członkom wspólnoty samorządowej wypowiedzenia swojej opinii in gremio na określony temat będący przedmiotem konsultacji. Dlatego też nie mogą mieć one charakteru wiążącego. (...) Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. (Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III; WK2016). Nie ulega w sprawie wątpliwości, że w wykazie urzędowych nazw miejscowości i ich części, stanowiącym załącznik do obwieszczenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 4 sierpnia 2015 r. w sprawie wykazu urzędowych nazw miejscowości i ich części (Dz.U.2015.1635) figuruje miejscowość o nazwie Towarzystwo jako część wsi Gumienice. Zniesienie tej nazwy może zatem nastąpić jedynie w trybie określonym w art. 8 ustawy i w ocenie Sądu, organ spełnił wszystkie przewidziane w tym przepisie wymogi, w szczególności przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie wystąpienia do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o zniesienie urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo stanowiącej część wsi Gumienice przeprowadził konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2. W dniu 28 grudnia 2015 r. Rada Gminy Pierzchnica podjęła uchwałę nr XI/68/2015 w sprawie określenia trybu konsultacji dotyczących zmian lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości stanowiących części wsi Gumienice (dostępną za pośrednictwem witryny Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Pierzchnica http://www.pierzchnica.bip.jur.pl/artykuly/1834). Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 tej uchwały, postanawia się przeprowadzić konsultacje w sprawie zmiany lub zniesienia urzędowych nazw miejscowości z mieszkańcami miejscowości Towarzystwo – część wsi Gumienice. § 1 ust. 1 pkt 4 stanowi, że konsultacje, o których mowa w ust. 1, zostaną przeprowadzone w terminie do 15 lutego 2016r. na zasadach określonych w § 2 ust.1, stosownie do którego zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji, o których mowa w § 1 ust. 1 określają odpowiednio załączniki nr 1 i nr 2 do niniejszej uchwały. Załącznik nr 2 do ww. uchwały z 28 grudnia 2015 r. określa zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji w sprawie zniesienia urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo lub zmiany urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo na Gumienice-Towarzystwo. W § 1 określono opcje do wyboru w przeprowadzonym głosowaniu, w § 2 ustalono, że konsultacje zostaną przeprowadzone w formie głosowania tajnego, którego czas nie może być krótszy niż 1 godzina. § 3 stanowi, że uprawnionymi do udziału w konsultacjach są mieszkańcy miejscowości Towarzystwo, którzy do dnia konsultacji ukończyli 18 lat (posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy i wpisani są do stałego rejestru wyborców). W § 4 określono, że konsultacje odbędą się na podstawie spisu uprawnionych do udziału w konsultacjach. Zgodnie z § 5 ust. 1 wójt w drodze zarządzenia określi szczegółowy tryb przeprowadzenia głosowania, a w szczególności określi datę, miejsce przeprowadzenia konsultacji i godziny głosowania; w ust. 2 wskazano na obowiązek powołania czteroosobowej komisji, która przeprowadzi głosowanie; ust. 3 i 4 określają zawartość protokołu z przeprowadzonych konsultacji tj. ich przedmiot, termin przeprowadzenia, liczbę uprawnionych, liczbę mieszkańców biorących udział oraz liczbę głosów oddanych za daną opcją. Zarządzenie, o jakim wyżej mowa, tj. podjęte na podstawie § 5 ust. 1 załącznika nr 2 do omawianej wyżej uchwały z 28 grudnia 2015 r. w sprawie określania daty i miejsca przeprowadzenia konsultacji dotyczących zniesienia urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo lub zmiany urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo na Gumienice – Towarzystwo, Wójt Gminy Pierzchnia wydał w dniu 11 stycznia 2016 r. pod nr 105/2016. Wyznaczył w nim termin przeprowadzenia konsultacji na dzień 17 stycznia 2016 r. (niedziela) w godzinach 13.00-15.00. Należy zatem zauważyć, że wszystkie wymogi określone uchwałą z 28 grudnia 2015 r. zostały spełnione. Podobnie protokół z przeprowadzonych 17 stycznia 2016 r. konsultacji zawiera elementy wskazane w § 5 ust. 3 i 4 załącznika nr 2 do tej uchwały. Jak wynika z treści skargi, jej jedynym zarzutem jest to, że – w ocenie Wojewody - przeprowadzone konsultacje nie były prawidłowe, ponieważ pomiędzy datą wydania zarządzenia Wójta Gminy Pierzchnica z 11 stycznia 2016 r., a dniem konsultacji – 17 stycznia 2016 r. – upłynął zbyt krótki okres, co miało istotne znaczenie wobec zbliżonej liczby zwolenników i przeciwników zniesienia nazwy miejscowości i co wskazuje na nieprawidłowość zawiadomienia o konsultacjach. Zarzutu tego nie sposób podzielić. Przede wszystkim zauważyć należy, że mające w sprawie zastosowanie przepisy nie zawierają regulacji w tym zakresie tj. nie określają jaka winna być odległość czasowa pomiędzy ogłoszeniem o przeprowadzeniu konsultacji, a samymi konsultacjami. Z akt sprawy wynika natomiast, że obwieszczenie o dacie konsultacji wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń miejscowości Towarzystwo przez gońca Urzędu Gminy Pierzchnica, który niezależnie od tego, obwieszczenie doręczył także osobiście do każdego z 15 zamieszkałych tam domów. Okoliczności tych Wojewoda nie kwestionuje zresztą w skardze, wyrażając natomiast bliżej nie uargumentowaną obawę, że "niepodobna przyjąć by w tak krótkim czasie pomiędzy datą wydania zarządzenia a datą przeprowadzenia konsultacji możliwym było skuteczne zawiadomienie mieszkańców o konsultacjach." Sam fakt, że zarządzenie z konsultacjach wyznaczonych na 17 stycznia 2016 r., podjęte zostało 11 stycznia 2016 r. (a więc zaledwie 5 dni wcześniej), zaś następnego dnia wywieszone na tablicy ogłoszeń i doręczone mieszkańcom w ich domach, nie świadczy jeszcze o tym, że mieszkańcy nie zostali o tych konsultacjach prawidłowo zawiadomieni, bądź uniemożliwiono im udział w nich. Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości przeprowadzonych konsultacji jest bowiem okoliczność, że nikt z mieszkańców miejscowości Towarzystwo nie zgłosił w tym zakresie zastrzeżeń, nie wskazuje ich zresztą także Wojewoda. Przy tak niewielkiej liczbie mieszkańców, możliwym było skuteczne ich zawiadomienie w sposób opisany wyżej. Ponadto udział w konsultacjach wzięła ponad połowa uprawnionych (38 spośród 58 uprawnionych) i tylko z jednego domu oznaczonego nr [...] nikt nie przybył na konsultacje. To prawda, że różnica pomiędzy liczbą głosujących za zniesieniem urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo (20 osób), a zmianą urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo na nową nazwę Gumienice – Towarzystwo (18 osób) nie jest duża, ale tak opisany wynik, z niewielką przewagą jednego stanowiska, mógłby wystąpić nawet wtedy, gdyby wszyscy uprawnieni wzięli udział w głosowaniu. Nic nie wskazuje na to, że wpływ na takie proporcje miał fakt, że pomiędzy ogłoszeniem daty konsultacji a samymi konsultacjami upłynęło kilka dni. Nie ma także podstaw do przyjęcia, że krótki czas pomiędzy datą konsultacji i jej ogłoszeniem pozbawił mieszkańców rzetelnej informacji na temat przedmiotu konsultacji. Okolicznością bezsporną, znaną z urzędu obu stronom oraz Sądowi, jest bowiem to, że kwestia zmiany nazwy miejscowości Towarzystwo jest obecna w lokalnej przestrzeni publicznej co najmniej od roku 2014 i budzi duże zainteresowanie i emocje wśród mieszkańców (wyroki WSA w Kielcach z 13 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ke 995/14, z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Ke 69/15). Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, konsultacje w przedmiocie zniesienia urzędowej nazwy miejscowości Towarzystwo, odbyły się już w dniu 8 listopada 2015 r. na terenie miejscowości Gumienice, której częścią jest Towarzystwo. Konsultacje z 17 stycznia 2016 r., poprzedzające podjęcie uchwały objętej skargą, objęły swoim zasięgiem jedynie te osoby uprawnione do głosowania, które zamieszkują w miejscowości Towarzystwo. Jak słusznie zauważył Wojewoda w skardze, do postępowania w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji społecznych nie stosuje się przepisów kpa, także w zakresie doręczeń, w tym zastępczych. Nie można zatem przyjąć – jak chce tego skarżący - że w stanie faktycznym sprawy sposób zawiadomienia mieszkańców miejscowości Towarzystwo był nieskuteczny i uczynił konsultacje iluzorycznymi. Jest to - zdaniem Sądu - wniosek zbyt daleko idący i nie poparty argumentami osadzonymi w realiach niniejszej sprawy, tym bardziej, że skarżonemu przez Wojewodę organowi nie da się przypisać żadnego naruszenia prawa, którego wymogi, określone w omówionych na wstępie przepisach, zostały przy wypełnieniu ustawowego obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych w tym konkretnym przypadku, spełnione. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.