II SA/Ke 775/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi W. C. i J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2014r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 15 lipca 2014r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań W. C., J. C., S. K. i M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 28 maja 2014 r. znak: [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie ogrodzenia działki nr ewidencyjny 1832/65 w m. P., od strony ul. J. oznaczonej nr ewidencyjnym 1832/218 jako droga wewnętrzna, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 14.04.2014r. PINB stwierdził, że na działce nr ewid. 1832/65 w P. znajduje się budynek mieszkalny oraz od strony ul. J. oznaczonej nr 1832/218 wykonane jest ogrodzenie z przęseł metalowych o wysokości 1,5m zamocowanych do słupów murowanych z cegły klinkierowej i opartych na cokole murowanym z cegły klinkierowej o wysokości ok. 0,40m. W ogrodzeniu zamontowane są dwie bramy wjazdowe, jedna w narożniku północnym działki i druga przed wjazdem do garażu przylegającego do budynku mieszkalnego. W oparciu o dokumenty i oświadczenia stron organ ustalił, że budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie decyzji Wójta Gminy P. z dnia 28.10.1994r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Budowę zakończono w 2007r., co wynika z zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ogrodzenie zostało wybudowane w 2014r., po wcześniejszym uzgodnieniu zamiaru budowy z zarządcą drogi tj. Wójtem Gminy P. i bez zgłaszania organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W tak ustalonym stanie faktycznym PINB wydał decyzję z dnia 28.05.2014r. umarzającą postępowanie w sprawie ogrodzenia działki nr 1832/65 od strony ul. J., oznaczonej nr ewidencyjnym 1832/218 jako droga wewnętrzna. Na powyższą decyzję odwołanie wnieśli W. C., J. C., S. K. i M. K. W. C. i J. C. podnosili samowolne wykonanie bramy przez S. i M. K., która poprzez swoje usytuowanie powoduje zagrożenie w komunikacji i koliduje z wjazdem na ich nieruchomość. S. K. i M. K. zgadzając się co do zasady z rozstrzygnięciem, wyrażali odmienne stanowisko co do ustaleń organu w kwestii konieczności uzyskania uprzedniego zgłoszenia organowi budowy przedmiotowej bramy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując powyższe odwołania nie stwierdził konieczności zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne dokonane przez PINB. Jego zdaniem organ I instancji zasadnie przyjął, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym (budynkiem mieszkalnym), w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i z tego względu postępowanie w niniejszej sprawie powinno się toczyć w oparciu o art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Uzasadniając swoje stanowisko organ II instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 30.04.1999r. sygn. akt IV SA 1851/96, uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15.05.2000r. sygn. akt OPS 20/99 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 18.04.2007r. sygn. akt II SA/Ke 428/06). W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) postępowanie mogło dotyczyć tylko całego ogrodzenia, a nie jego części w postaci jednej z dwóch bram wjazdowych, znajdujących się w tym ogrodzeniu. Brama jako część ogrodzenia nie stanowi odrębnego urządzenia budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co oznacza, że nie może być przedmiotem samodzielnego postępowania administracyjnego. Nie ma znaczenia data wybudowania ogrodzenia albowiem bez wątpienia zostało ono wykonane w sposób samowolny, bez uzyskania wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. Zachowanie określonego wymogu wynika z faktu, że ul. J. stanowiąca drogę wewnętrzną, z której w sposób swobodny może korzystać nieograniczona ilość osób jest innym miejscem publicznym, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Dokonując interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy w zakresie uznania drogi wewnętrznej za "inne miejsce publiczne", organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazując na istniejącą rozbieżność w tej kwestii. Zdaniem organu II instancji, skoro sporne ogrodzenie nie narusza warunków określonych w § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie to w konsekwencji nie można wydać w stosunku do tego ogrodzenia decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Brak możliwości orzekania o istocie sprawy oznacza zaś bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, W. C. i J. C. zarzucili organowi błędne ustalenia faktyczne i ich ocenę uznając, że wybudowanie dodatkowej bramy wymagało zgłoszenia. Zdaniem skarżących cała infrastruktura osiedla "O." w P. (w tym ogrodzenia), była objęta projektem technicznym (planem zagospodarowania osiedla) i pozwoleniem na budowę. W tej sytuacji budowa dodatkowej bramy wymagała opracowania projektu zamiennego i zgody stron na uzyskanie pozwolenia na budowę. Autorzy skargi podnieśli, iż spór ma związek z kwestionowaniem przez małżonków K. prawa do postoju samochodów przed ich bramą. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że inwestorzy S. i M. K. właściciele działki nr ew. 1832/65 położonej w P. wykonali ogrodzenie od strony ul. J. oznaczonej w ewidencji gruntów nr ew. 1832/218 jako droga wewnętrzna. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409), zwanej dalej jako ustawa, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznaje za prawidłowe ustalenie, że ul. J. stanowi "inne miejsce publiczne" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Wymieniona ulica znajduje się na terenie osiedla mieszkaniowego, służy do obsługi komunikacyjnej mieszkańców oraz wszystkich innych użytkowników drogi, co pozwala na stwierdzenie, że jest ogólnie dostępna. Ponadto z informacji o działce wynika, że opisana działka to użytek drogowy (droga wewnętrzna) stanowiąca własność Gminy P. Z uwagi na charakter działki nr ew. 1832/218 zaliczenie jej przez organy administracji do innych miejsc publicznych zasługuje więc na akceptację. Taka interpretacja art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy pozwala na przyjęcie, iż budowa ogrodzenia na działce nr 1832/65 od strony ul. J. z uwagi na jego lokalizację wymagała zgłoszenia którego, co potwierdza materiał dowodowy, inwestorzy nie uzyskali. Tym samym realizacja ogrodzenia nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 9 ustawy przez urządzenia budowlane rozumieć należy takie związane z obiektem budowlanym urządzenia techniczne, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Cytowany przepis, wprost wskazuje, że ogrodzenie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Ustawa traktuje zatem ogrodzenie jako urządzenie budowlane tylko pod warunkiem istnienia pewnego związku o charakterze funkcjonalnym pomiędzy istniejącym obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 ) a powiązanym z nim ogrodzeniem, pełniącym w stosunku do niego rolę służebną. Kwalifikacja taka jest dopuszczalna wtedy tylko, gdy ogrodzenie jest związane z obiektem budowlanym i jednocześnie zapewnia możliwość korzystania z niego. Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Ogrodzenie od strony ul. J. stanowi część całego ogrodzenia nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, zaś brama wjazdowa jest jego elementem. Wbrew twierdzeniom skarżących nie można przyjąć, że budowa spornego ogrodzenia wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też opracowania projektu zamiennego. Nawet jeżeli uznać, że projekt ogrodzenia działki nr ew. 1832/65 na osiedlu "O." w P. był częścią pozwolenia na budowę, zgodnie z decyzją z dnia 28.10.1994r. znak: [...], to budowa obiektu budowlanego została zakończona w 2007r., co jednoznacznie wynika z załączonego do akt pisma inwestora M. K. z dnia 8.03.2007r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowiącego zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego wykonywanego na podstawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, zakwalifikowanie przedmiotowego ogrodzenia, wykonanego po 2007r. i związanego ściśle z istniejącą zabudową na działce nr ew. 1832/65 w P., jako urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy, z podniesionych wyżej względów, jest prawidłowe. Podkreślić przy tym należy, że inwestorzy nie prowadzili żadnych innych robót związanych z budową dodatkowego wjazdu na teren ich posesji. Dodatkowa brama w ogrodzeniu umożliwia jedynie wykorzystywanie dotychczas istniejącego zjazdu, będącego częścią drogi wewnętrznej. Ustalenie, że roboty wykonane przy ogrodzeniu wymagały zgłoszenia, którego inwestor nie uzyskał oznaczało konieczność zastosowania przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że ogrodzenie wzniesione przez inwestorów odpowiada warunkom określonym w § 41 ust. 1, § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z treścią wskazanych unormowań, ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, a bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Z ustaleń organu I instancji wynika, że wysokość spornego ogrodzenia wynosi ok. 1,5m i obie bramy otwierają się w stronę działki nr ew. 1832/65. Materiał dowodowy potwierdza również, że inwestorzy uzyskali uzgodnienie z zarządcą drogi wewnętrznej – Gminą P., będącej właścicielem działki nr ew. 1832/218 na lokalizację projektowanego ogrodzenia (pismo z dnia 9.01.2014r. KI-11 akt adm.), przy wykorzystaniu istniejącego zjazdu. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy polega na doprowadzeniu wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, do których należy zaliczyć m.inn. przepisy prawa budowlanego. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, bez nakładania na inwestora określonych czynności lub robót budowlanych o ile nie istnieją podstawy faktyczne i prawne do wydania przez organ decyzji na podstawie powołanego wyżej przepisu. Z materiału dowodowego wynika, że przepisy techniczno-budowlane nie zostały naruszone, albowiem inwestorzy zrealizowali ogrodzenie, którego elementem jest brama, zgodnie z wymogami obowiązującymi dla tego typu urządzeń. Z tych przyczyn, nie istnieją podstawy prawne do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, albowiem prace budowlane związane z ogrodzeniem zostały wykonane zgodnie z prawem. W konsekwencji stanowisko organu, że w stosunku do przedmiotowego ogrodzenia nie można wydać decyzji administracyjnej orzekającej o istocie sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego odpowiada prawu i uzasadnia decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Kwestie dotyczące zatrzymywania się samochodów przed bramą ogrodzenia działki nr ew. 1832/65 i z związane z tym roszczenia stron pozostają poza obszarem właściwości organów nadzoru budowlanego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.