II SA/Ke 778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2019 r. na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na uchwałę Rady Gminy Radoszyce z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr XXXII/192/10 w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednostkę budżetową postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić Stowarzyszeniu [...] kwotę 300 (trzysta) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Zaskarżoną uchwałą z dnia 28 kwietnia 2010 r. nr XXXII/192 /10 - wydaną na podstawie art. 18 ust 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. ustawy o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z poźn. zm.), art. 87 i 88 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. nr 219, poz. 1706 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz., 1240 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 z późn. zm.), a podjętą w sprawie: likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach - Rada Gminy Radoszyce postanowiła w § 1, że likwiduje się z dniem 31 sierpnia 2010 r. zakład budżetowy pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach. W § 2 postanowiono, że tworzy się z dniem 1 września 2010 r. jednostkę budżetową pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach w celu realizacji zadań zlikwidowanego zakładu budżetowego. Mienie znajdujące się w użytkowaniu likwidowanego zakładu budżetowego przejmuje jednostka budżetowa - Samorządowe Przedszkole w Radoszycach (§ 3 uchwały). Należności i zobowiązania likwidowanego zakładu budżetowego przejmuje jednostka budżetowa -Samorządowe Przedszkole w Radoszycach (§ 4 uchwały). Jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) - § 5 uchwały. Pracownicy zatrudnieni w likwidowanym zakładzie budżetowym stają się pracownikami jednostki budżetowej - Samorządowego Przedszkola w Radoszycach (§ 6 uchwały). Jednostka budżetowa Samorządowe Przedszkole w Radoszycach pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu Gminy Radoszyce i pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu Gminy Radoszyce (§ 7 uchwały). Zakres działania oraz zasady funkcjonowania Samorządowego Przedszkola w formie jednostki budżetowej określi statut jednostki przyjęty odrębną uchwałą (§ 8 uchwały). Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy (§ 9 uchwały). W § 10 uchwały postanowiono zaś, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Radoszycach oraz na tablicy ogłoszeń przekształcanego zakładu budżetowego - Samorządowego Przedszkola w Radoszycach. Stowarzyszenie [...] (dalej też jako: “skarżący", “strona", “Stowarzyszenie") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżając w całości powyższą uchwałę Rady Gminy Radoszyce i wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, ewentualnie orzeczenie o niezgodności z prawem skarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Stowarzyszenie wskazało w uzasadnieniu skargi, że ww. uchwała narusza przepisy prawa powszechnie obowiązujące, dlatego pismem z dnia 9 października 2018 r. skarżący zwrócił się do właściwego organu gminy o usunięcie stanu niezgodności z prawem. Rada Miejska Gminy Radoszyce nie uwzględniła wezwania do usunięcia stanu niezgodności z prawem. Strona wyjaśniła, że obecnie na terenie Gminy Radoszyce funkcjonuje placówka dla dzieci w wieku przedszkolnym przy Szkole Podstawowej w Grodzisku. Rada Gminy Radoszyce podjęła bowiem w dniu 19 sierpnia 2013 r. uchwałę w sprawie zmiany siedziby przedszkola (z dniem 1 września 2013 r.) z Radoszyc do budynku Szkoły Podstawowej w miejscowości Grodzisko (odległego o ok. 4 km od największego sołectwa - Radoszyce). Stanowiło to konsekwencję złego stanu technicznego budynku przedszkola oraz decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Końskich, który stwierdził uchybienia sanitarne. Ostatecznie nastąpiła rozbiórka budynku przedszkola, a dzieci uczęszczają do grup przedszkolnych przy Szkole Podstawowej w Grodzisku. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr PNK.1.4130.82.2016 Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały z dnia 19 sierpnia 2013 r. Mimo funkcjonowania publicznej placówki dla dzieci w wieku przedszkolnym w Grodzisku, nie ustalono wymaganej art. 14a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, aktualnej sieci publicznych przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Jak podniósł dalej skarżący, zgodnie z art. 58 ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Wobec powołanych wyżej argumentów, przedszkole przy Szkole Podstawowej w Grodzisku ani nie jest przewidziane w obowiązującej uchwale określającej sieć publicznych przedszkoli, ani nie posiada aktualnego aktu założycielskiego. W konsekwencji pod względem prawnym działa więc nielegalnie. Odnośnie charakteru zaskarżonej uchwały strona zauważyła, że pogląd judykatury jest w tym zakresie niejednolity, tj. czy tego rodzaju uchwała stanowi akt prawa miejscowego, czy wyłącznie akt organizacyjny. Skarżąca odwołała się do poglądu prezentowanego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 309/14, w którym Sąd uznał, że uchwała w sprawie utworzenia zespołu szkół jest aktem prawa miejscowego. Uchwała o utworzeniu zespołu szkół i nadaniu zespołowi pierwszego statutu wywołuje skutki prawne na zewnątrz wobec podmiotów określonych w sposób generalny; wskazuje obwody szkolne dla każdej ze szkół tworzących zespół; wskazuje, że strukturę organizacyjną określa statut będący załącznikiem do uchwały; podaje, że zespół szkół staje się samodzielną jednostką budżetową (zatem reguluje materię, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym), przejmuje mienie, wierzytelności i zobowiązania. Strona zwróciła także uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10. Zakwalifikowanie uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego otwiera zaś drogę do stwierdzenia jej nieważności, mimo upływu ponad rocznego okresu od jej uchwalenia (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarżący zaznaczył dalej, że równie często pojawia się w orzecznictwie stanowisko, iż uchwały tego rodzaju, jak zaskarżona, nie stanowią aktów prawa miejscowego. Stąd, wobec niejednolitości orzecznictwa w materii charakteru prawnego uchwał powołujących przedszkole publiczne, strona - z uwagi na upływ ponad roku od podjęcia uchwały - wniosła alternatywnie o orzeczenie niezgodności z prawem skarżonej uchwały w przypadku, gdy nie stanowi ona - w ocenie Sądu - aktu prawa miejscowego. Autor skargi wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 ustawy o systemie oświaty (w brzmieniu obowiązującym w 2010 r.), szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Akt założycielski powinien wskazywać siedzibę, przez które to pojęcie należy rozumieć podanie konkretnego adresu jednostki. "Akt założycielski" z dnia 28 kwietnia 2010 r. wymogów tych nie spełnia, zatem wydany został z naruszeniem prawa. Braku tego nie może konwalidować wskazanie siedziby jednostki w nadanym jej statucie. Statut nie zastępuje aktu założycielskiego i są to dwa różne akty w świetle art. 58 ust 6 i 7 ustawy o systemie oświaty, statut jest jedynie tzw. aktem prawa zakładowego (nie aktem prawa miejscowego). Uchwała o likwidacji zakładu budżetowego w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową powinna określać datę przekształcenia w tę jednostkę, określać datę rozpoczęcia i zakończenia likwidacji zakładu budżetowego, ustanowić likwidatora, zawierać postanowienia dotyczące należności i zobowiązań likwidowanej jednostki, a także przejęcia mienia, określać kwestie natury finansowo - księgowej np. dotyczące bilansów i środków pieniężnych (protokołem zdawczo - odbiorczym), zawierać postanowienia dotyczące stosunków pracy zatrudnionych tam pracowników. Powyższych koniecznych elementów ww. uchwała nie zawiera. Stowarzyszenie wyjaśniło również, że posiada legitymację skargową konieczną w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż uchwała naruszyła jego interes prawny. Uchwała skutkuje bowiem modyfikacją sposobu naliczania otrzymywanej dotacji oświatowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez skarżącą Niepublicznego Przedszkola "Przedszkole Bajka" w Mniowie. Stowarzyszenie jest organem prowadzącym niepubliczne przedszkole w Gminie Mniów, otrzymującym od tej Gminy dotację oświatową. Z uwagi na brak przedszkola publicznego w Gminie Mniów, dotacja obliczana jest wedle ustalonych w budżecie wydatków na przedszkole publiczne w najbliższej gminie. Wobec utworzenia skarżoną uchwałą jedynego przedszkola publicznego - Przedszkola w Radoszycach, Gmina Radoszyce jest wskazywana przez narzędzie pomocnicze (art. 78a ust. 17 u.s.o.) jako "najbliższa gmina" dla potrzeb obliczania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "Bajka" w Mniowie. Tymczasem żadne przedszkole w Radoszycach nie funkcjonuje, a wadliwy akt założycielski nawet nie wskazuje adresu placówki. Działa natomiast bliżej niejasna pod względem statusu prawnego (przedszkole, oddział przedszkolny) placówka w Grodzisku, przy tamtejszej szkole podstawowej. Fakt działania w ramach szkoły podstawowej, korzystania z obiektu szkoły, mediów i obsługi technicznej zmniejsza istotnie wysokość zaplanowanych w budżecie Gminy Radoszyce wydatków na przedszkole publiczne. Zatem wydana uchwała bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącej, gdyż doprowadziła do rażącego zaniżenia kwot dotacji, czym została naruszona jej sfera uprawnień majątkowych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Radoszycach wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego według norm przepisanych. W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę, że skarżący nie posiada interesu prawnego, a jego brak winien skutkować odrzuceniem skargi. Gmina Mniów jest gminą wiejską, natomiast Gmina Radoszyce - od dnia 1 stycznia 2018 r. posiada status gminy miejsko-wiejskiej. W związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie jest możliwe odnoszenie wydatków publicznego przedszkola w Radoszycach do naliczania podstawowej kwoty dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącego na terenie Gminy Mniów. Wyżej wymieniony przepis jest przepisem szczególnym i wskazującym sposób naliczania dotacji. W związku z nieprawidłowościami w przyjęciu naliczania dotacji przez Gminę Mniów w odniesieniu do wydatków ponoszonych przez Gminę Radoszyce, w ocenie organu, nie został naruszony interes prawny skarżącego. Gmina Mniów winna ustalić siedzibę przedszkola znajdującego się w najbliższej gminie, które znajduje się w gminie wiejskiej, którą Gmina Radoszyce nie jest w obecnym stanie prawnym. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi, albowiem likwidacja zakładu budżetowego Samorządowego Przedszkola w Radoszycach w celu jego przekształcenia w jednostkę budżetową - pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach - nie oznaczała zakończenia jego działalności w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, więc likwidacja nie mogła być i nie była przeprowadzona w rozumieniu art. 59 ustawy o systemie oświaty. Za powyższym przemawia fakt, że rada gminy nie podjęła uchwały o zamiarze likwidacji placówki publicznej, która musiałaby poprzedzać podjęcie uchwały o likwidacji na podstawie art. 59 ustawy o systemie oświaty i podlegałaby zaopiniowaniu przez kuratora oświaty oraz przeprowadzenia konsultacji z rodzicami. Likwidacja przewidziana w ówczesnym brzmieniu art. 59 ustawy o systemie oświaty oznaczałaby całkowite zaprzestanie działalności przedszkola, a przedszkole funkcjonowało nadal, choć w zmienionej formie organizacyjno-prawnej tj. jednostki budżetowej oraz prowadziło działalność statutową w niezmienionym zakresie. Zdaniem organu, nie było zatem zasadnym tworzenie aktu założycielskiego, potwierdzającego założenie placówki oświatowej już funkcjonującej, tym bardziej, że podpisanie aktu założycielskiego jest czynnością prawną jednorazową mającą znaczenie tylko przy jej utworzeniu oraz nie jest konieczna zmiana, a tym bardziej stworzenie nowego aktu założycielskiego już działającego przedszkola. Utworzona na mocy zaskarżonej uchwały jednostka budżetowa - Samorządowe Przedszkole w Radoszycach stała się następcą prawnym zakładu budżetowego pod nazwą Samorządowe Przedszkole w Radoszycach. Jak wyjaśnił organ, obowiązki organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, który likwidował samorządowy zakład budżetowy, określał art. 16 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. Zaskarżona uchwała zawiera wszystkie niezbędne zapisy oraz reguluje pełny zakres zadań związany z przekształceniem wskazanego w uchwale podmiotu. Także organ nadzoru nie wniósł zastrzeżeń co do jej treści, jak również postanowień w niej określonych. Stąd, w ocenie organu, nietrafny jest zarzut skarżącego dotyczący kwestii likwidacji zakładu budżetowego - Samorządowego Przedszkola w Radoszycach. Ponadto organ podniósł, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Nie zawiera normy prawnej, na podstawie której każdy mieszkaniec mógłby skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jego potrzeb albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. Zdaniem organu, uchwała ta jest aktem stosowania prawa o charakterze wewnętrznym, nie obejmującym całego społeczeństwa gminnego. Jako niezgodne ze stanem faktycznym ocenił organ twierdzenie skargi, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr PNK.I.4130.82.2016 Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Radoszyce z dnia 19 sierpnia 2013 r. w sprawie zmiany siedziby Samorządowego Przedszkola w Radoszycach. Przywołane rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Radoszyce z dnia 27 września 2016 r. nr XX/111/2016 zmieniającej uchwałę Rady Gminy Radoszyce z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr XXXIV/199/10 w sprawie uchwalenia statutu Samorządowego Przedszkola w Radoszycach. Obecnie siedziba Samorządowego Przedszkola w Radoszycach mieści się w nowo wybudowanym i oddanym do użytku budynku pod adresem: ul. Sportowa 1A, 26-230 Radoszyce, co zostało ujęte w statucie przedszkola, wprowadzonego w dniu 31 sierpnia 2018 r. uchwałą rady pedagogicznej nr 1/2018/2019. Końcowo organ podniósł, że załączona do akt sprawy płyta CD zawiera wystąpienie pokontrolne NIK dotyczące Urzędu Miasta i Gminy w Staszowie jako jednostki kontrolowanej, i nie może stanowić dowodu w sprawie, gdyż nie posiada waloru dowodowego w zakresie rozpatrywanej skargi. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2019 r. skarżący, uzupełniając stanowisko wyrażone w skardze, podniósł, że w ocenie organu bez względu na ewentualne naruszenie prawa przy uchwalaniu skarżonej uchwały Gmina Radoszyce i tak nie może być brana pod uwagę jako "najbliższa gmina’’ w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Zarzut powyższy jest, w ocenie strony, chybiony, albowiem kluczową okolicznością jest fakt, że Gmina Radoszyce status miejsko - wiejskiej nabyła dopiero od dnia 1 stycznia 2018 r. Jak podniósł skarżący, Stowarzyszenie jest organem prowadzącym niepubliczne przedszkole w Gminie Mniów, otrzymującym od tej Gminy dotację oświatową, która z uwagi na brak przedszkola publicznego w Gminie Mniów, obliczana jest wedle ustalonych w budżecie wydatków na przedszkole publiczne w najbliższej gminie. Wobec utworzenia skarżoną uchwałą jedynego przedszkola publicznego - Przedszkola w Radoszycach, Gmina Radoszyce była wskazywana przez narzędzie pomocnicze (u.s.o.) jako "najbliższa gmina" dla potrzeb obliczania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola [...]. Stosownie do art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielanej dotacji. W przypadku braku na terenie gminy przedszkola publicznego, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Wobec utworzenia skarżoną uchwałą jedynego przedszkola publicznego - Przedszkola w Radoszycach, Gmina Radoszyce była do 2018 r. wskazywana przez narzędzie pomocnicze (art. 78a ust. 17 u.s.o.) jako "najbliższa gmina" dla potrzeb obliczania dotacji dla Niepublicznego Przedszkola "Bajka" w Mniowie. Była wówczas gminą wiejską. Tymczasem żadne przedszkole w Radoszycach nie funkcjonowało, a wadliwy "akt założycielski" nawet nie wskazuje adresu placówki. W wyniku tego działała placówka nie w Radoszycach, ale w Grodzisku - o bliżej nieznanym charakterze, przy tamtejszej szkole podstawowej. Wskutek podjęcia uchwały o utworzeniu przedszkola publicznego z naruszeniem prawa, jednostka funkcjonowała w oparciu o składnik majątkowy innej jednostki organizacyjnej. Wydatki ponoszone w przedszkolu publicznym (jeśli uznać je za przedszkole) były zaniżane. Część wydatków bieżących związanych z funkcjonowaniem przedszkola "ukryta" była w kosztach funkcjonowania szkoły. Skarżąca występowała z powództwem cywilnym, domagając się wypłaty dotacji za 2017 rok w pełnej wysokości i kwestionując prawidłowość oparcia się na wydatkach w Gminie Radoszyce. Jednak sąd powszechny oddalił powództwo, oparł się na istnieniu uchwały o utworzeniu przedszkola, który to akt prawa miejscowego jest dla sądu powszechnego wiążący, korzysta z domniemania prawidłowości i nie mógł być badany pod kątem legalności przez tenże sąd powszechny. Podsumowując, istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją uczestniczki. Jej uchwalenie w sposób bezpośredni przełożyło się na zakres praw uczestniczki i jej sytuację prawną, mianowicie spowodowało inny sposób naliczania dotacji, a więc zmianę sposobu stosowania art 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Stowarzyszenie zwróciło też uwagę na brzmienie art. 12 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 1, 5 i 7 ustawy o finansach publicznych i podniosło, że, jeśli przekształcenie samorządowego zakładu budżetowego w jednostkę budżetową na skutek likwidacji tego zakładu, nie oznacza likwidacji przedmiotowej i podmiotowej tego podmiotu, lecz tylko zmianę formy organizacyjno-prawnej prowadzenia działalności, to uchwała o utworzeniu oświatowej jednostki budżetowej w miejsce likwidowanego zakładu winna spełniać wymogi aktu założycielskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej: "u.s.g."). Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. (art. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2017 r., poz. 935), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W świetle wskazanych regulacji prawnych, w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne warunkujące rozpoznanie jej przez sąd administracyjny. Ze względu na przedmiot sprawy nie budzi wątpliwości kwestia, że zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. Skarga, doręczona organowi w dniu 19 listopada 2018 r., została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 9 października 2018 r.), na które organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 19 października 2018 r., zatem złożona została z zachowaniem trybu i terminu do jej wniesienia wynikającego z art. 53 § 2 p.p.s.a. Oprócz powyższych wymogów formalnych o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny decyduje wynik oceny w zakresie tego, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem do zaskarżenia przedmiotowej uchwały oraz czy interes ten lub uprawnienie zostały skarżoną uchwałą naruszone. Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, Lex nr 1212683). Składający skargę musi wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Podmiot składający skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winien zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, ale też jego naruszenie skarżoną uchwałą, wyrażające się w zmianie jego sytuacji prawnej, wynikającej z konkretnej normy obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Stwierdzenie tego interesu sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. postanowienie NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 1011/16, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i powołany tam wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, Lex nr 47938). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808). Źródłem interesu prawnego jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz – Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, W-wa 1997, s. 21 i nast., a także T. Woś – Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996, s.105 i nast.). Uchwała, o jakiej mowa w art. 101 u.s.g. powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych lub uprawnień. Skoro uchwała (zarządzenie) podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinna mieć ona charakter zewnętrzny w takim znaczeniu, że kierowana jest do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy (zob. prof. dr hab. A. Matan w publ. red. Bogdana Dolnickiego, Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, 2. Wydanie, WKP, Warszawa 2018, str. 966). Akty administracyjne o charakterze generalnym, obowiązujące w sferze zewnętrznej, charakteryzują się przymiotem powszechnego obowiązywania, mogą kształtować sytuację prawną wszystkich kategorii adresatów - wszystkich organów publicznych, wszystkich obywateli, wszelkich państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych. Przepisy wydawane w sferze wewnętrznej tworzą obowiązki prawne i przyznają uprawnienia tylko w stosunku do podmiotów, które organizacyjnie lub służbowo są podporządkowane organowi wydającemu dany akt (wyroki NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981/1/6; czy z dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981/1/46). Tylko w przypadku przepisów powszechnie obowiązujących (w sferze zewnętrznej) normy prawne w nich ustanowione rodzą po stronie adresatów publiczne prawa podmiotowe zezwalające im, gdy dojdzie do naruszenia normy, na wystąpienie ze środkiem prawnym (odwołaniem lub skargą) przeciwko indywidualnemu aktowi administracyjnemu. W przypadku aktów wydawanych w sferze wewnętrznej, żadne publiczne prawa podmiotowe nie będą przysługiwały w razie naruszenia interesów prawnych adresata. Akty administracyjne generalne są prawem jedynie dla jednostek organizacyjnych połączonych więzami podległości organizacyjnej lub służbowej organowi wydającemu akt; nie są one prawem dla podmiotów stojących poza administracją, choć mogą mieć dlań istotne znaczenie (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 34; glosa do wyroku NSA z 20.7.1981 r., PiP 1984, nr 5, s. 148; W. Chróścielewski, op. cit., s. 27, 110). Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Wskutek podjęcia uchwały doszło do przekształcenia przedszkola samorządowego działającego w formie zakładu budżetowego w jednostkę budżetową. Samorządowe Przedszkole w Radoszycach zmieniło swoją formę organizacyjno-prawną. Uchwała nie zawiera norm generalnych, gdyż dotyczy konkretnego przedszkola samorządowego, ani też norm abstrakcyjnych, ponieważ ulega skonsumowaniu po jednorazowym spełnieniu dyspozycji zawartej w tej uchwale. Rozstrzyga sprawę ze sfery wewnętrznej organizacji jednostki systemu oświaty. Nie jest skierowana do bliżej nieokreślonego kręgu adresatów - ogółu mieszkańców gminy, bądź rodzajowo określonej grupy podmiotów, jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego oraz nie tworzy dla takich adresatów żadnej reguły postępowania. Również publiczny charakter placówki objętej przekształceniem nie przydaje przedmiotowej uchwale cech aktu generalnego, nie wyposaża tej uchwały w zdolność kształtowania treści stosunków prawnych ogółu mieszkańców gminy, względnie jakiejś ich rodzajowo wyodrębnionej kategorii. W przypadku zaskarżonej uchwały krąg podmiotów zainteresowanych przekształceniem przedszkola nie wykracza poza ramy struktur organizacyjnych Gminy Radoszyce. Jest to więc indywidualny akt organizacyjny, nie zawierających postanowień mających walory powszechnie obowiązujących przepisów prawa na obszarze działania organu gminy, podejmującego tę uchwałę. Skutkiem czego - z uwagi na wewnętrzny charakter postanowień zawartych w zaskarżonej uchwale - akt ten nie może naruszać interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia, co z kolei uzasadnia, w świetle podniesionych wyżej rozważań, twierdzenie o braku możliwości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia wskutek podjęcia tej uchwały jako że jest ono podmiotem stojącym poza strukturą organizacyjną gminy, do którego akt ten nie został skierowany. Sąd, dodatkowo wzmacniając powyższą argumentację, powołuje się na prezentowany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 333/05, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 332/05, wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2225/11, czy wyrok NSA z dnia 28 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1969/16, ww. publ. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej, nawet odmienna ocena charakteru prawnego przedmiotowej uchwały również nie skutkowałaby możliwością merytorycznej kontroli legalności kwestionowanego skargą aktu, bowiem skarżący nie wykazał, aby posiadał interes prawny wynikający z obowiązującej normy prawa materialnego, a tym bardziej - aby jego interes prawny (lub uprawnienie) zostały naruszone na skutek podjęcia skarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane (np. na skutek wezwania do usunięcia prawa) – w dacie wniesienia skargi do sądu. Zaskarżony akt musi bezpośrednio naruszać indywidualne interesy prawne lub uprawnienia podmiotu, bezpośrednio kształtować jego sytuację prawną. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych oraz praw lub obowiązków. Dopiero bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały, tj. oceny jej zgodności z prawem. Naruszenie interesu prawnego, jak należy odczytywać z uzasadnienia skargi, sprowadzać się ma do naruszenia uprawnień majątkowych skarżącego z powodu rażącego zaniżenia kwot dotacji oświatowych, które Stowarzyszenie otrzymało przed 2018 r. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niewątpliwie tak definiowany interes prawny (lub uprawnienie) Stowarzyszenia nie mógł zostać naruszony w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały tj. 28 kwietnia 2010 r., skoro Stowarzyszenie [...] w tej dacie nie prowadziło Niepublicznego Przedszkola [...], gdyż dopiero na mocy wpisu dokonanego w dniu 20 października 2015 r. pod numerem 1 przez Wójta Gminy Mniów ww. przedszkole wpisane zostało do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Wójta Gminy Mniów (k. 11 akt). Po drugie, naruszenie tak rozumianego przez stronę interesu prawnego nie byłoby aktualne na dzień wniesienia skargi, skoro dotyczyć ma zaniżenia dotacji już otrzymanych przez stronę. W dalszej kolejności podnieść trzeba, że definiowany w skardze interes prawny nie znajduje oparcia o normę prawa materialnego, na podstawie której skarżący mógłby domagać się w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przeprowadzenia kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny, w każdym razie normy prawne odczytane z powołanych w skardze i piśmie procesowym strony z dnia 25 stycznia 2019 r. przepisów prawa nie mogą stanowić źródła interesu prawnego lub uprawnienia strony, których naruszenie skutkowałoby merytorycznym rozpoznaniem skargi. Bez wątpienia powoływane w skardze przepisy art. 58 i 59 ustawy o systemie oświaty, jako regulujące procedurę tworzenia, przekształcenia i likwidacji szkół lub placówek publicznych, nie mogą stanowić podstawy materialnoprawnej dla formułowania interesu prawnego skarżącego naruszonego w sposób wskazywany w skardze. Takiej podstawy nie stanowią też przepisy ustawy o systemie oświaty powołane w skardze i ww. piśmie procesowym tj. art. 90 ust. 2b i art. 78 ust. 17 ustawy o systemie oświaty (ustawa z dnia 7 września 1991 r., obecnie w brzmieniu - t.j. Dz. U. nr 2018 poz. 1457). Przepisy te nie obowiązywały już bowiem w dacie wniesienia skargi, utraciły moc z dniem 1 stycznia 2018 r. na podstawie art. 80 pkt 16 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203). Obowiązująca na datę wniesienia skargi ustawa o finansowaniu zadań oświatowych zawiera regulacje, które dotyczą kwestii unormowanych wcześniej w ww. przepisach ustawy o systemie oświaty – obecnie art. 17 i art. 10 tej ustawy, ale z podanych niżej przyczyn także nie mogłyby one być źródłem interesu prawnego strony, którego naruszenie skutkowałoby rozpoznaniem skargi co do meritum. W ocenie Sądu bowiem, obowiązujące przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie zawierają norm prawa materialnego stanowiących źródło interesu prawnego strony, który miałby zostać w sposób bezpośredni naruszony przez postanowienia zaskarżonej uchwały. Zasadniczym skutkiem podjęcia kwestionowanej skargą uchwały jest dalsze funkcjonowanie Przedszkola Samorządowego w Radoszycach, tyle że w innej formie organizacyjno-prawnej. Nie ma natomiast bezpośredniego związku pomiędzy podjęciem zaskarżonej uchwały, skutkiem której od 2010 r. funkcjonuje Przedszkole Samorządowe w Radoszycach w formie jednostki budżetowej, a uzyskiwaniem przez "Przedszkole [...] dotacji w takiej, czy innej wysokości (zdaniem strony – w kwocie zaniżonej), a przy tym określanej na dzień wniesienia skargi w oparciu o przepisy prawa obowiązujące od dnia 1 stycznia 2018 r. Tak formułowany interes prawny skarżącego i tak definiowane przez stronę jego naruszenie, nie wdając się już w rozważania co do kazuistycznie normowanego w ustawie sposobu wyliczenia wysokości dotacji oraz obowiązujących zasad i warunków jej przyznawania, nie mogło spowodować sądowoadministracyjnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Wynikające z obowiązujących przepisów prawa uprawnienia lub obowiązki Stowarzyszenia - związane z uzyskiwaniem dotacji przez to Stowarzyszenie z uwagi na prowadzenie niepublicznego przedszkola w Mniowie - nie zostały bowiem zmodyfikowane przez zaskarżony akt, w każdym razie takiego naruszenia strona nie wykazała. Stąd zarzuty skargi dotyczące legalności uchwały nie mogły zostać przez Sąd merytorycznie rozpoznane. Ubocznie można jedynie dodać, że forsowane w skardze stanowisko, iż Stowarzyszenie ma naruszony wskutek przedmiotowej uchwały interes prawny uprawniający do wywiedzenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. z uwagi na uzyskiwanie dotacji w wysokości zaniżonej od oczekiwanej może świadczyć o legitymowaniu się przez skarżącego ewentualnie interesem faktycznym, który nie jest jednak objęty dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g., choć, w świetle odpowiedzi na skargę, również istnienie tego interesu jest dyskusyjne wobec błędnego, zdaniem organu, przyjęcia, że gmina Radoszyce jest "najbliższą gminą" dla przedszkola w Mniowie w rozumieniu art. 10 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Z podanych powyżej przyczyn skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia (pkt I). O zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi w kwocie 300 złotych orzeczono w pkt II postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.