II SA/Ke 78/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie NSA Teresa Kobylecka, WSA Renata Detka (spr.), Protokolant ref. staż. Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2005 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I-szej instancji; II. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Z. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 78/05 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Starosta na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie z wniosku Z. J. o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów wsi K. dotyczących nieruchomości oznaczonych jako działki nr 1293 i 1292, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i przedłożenia przez wnioskodawcę prawomocnego orzeczenia w tej sprawie. Wniosek dotyczył wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi K. polegających na "sprostowaniu błędnych zapisów w rejestrze ewidencji gruntów" wywodzących się zdaniem wnioskodawcy stąd, że działki nr 1286 i 1287 zapisane w rejestrze na K. J. nigdy nie były jej własnością, natomiast jest ona od 1972 r. właścicielką działek nr 1292 i 1293. Dlatego wnioskodawca żądał dokonania poprawki w ewidencji gruntów, aby w odniesieniu do działek nr 1286 i 1287 wpisać jako właściciela S. L., a do działek nr 1292 i 1293 - K. J.. Organ I instancji podniósł po przeanalizowaniu złożonych aktów notarialnych, opisu i mapy znajdującej się w księdze wieczystej KW nr [...] i zbiorze dokumentów Zd. Nr[...], że nieruchomość oznaczona numerami działek 1292 i 1293 - dla której urządzona jest powyższa księga wieczysta - ma dwa tytuły własności na różne osoby. Natomiast działki nr 1286 i 1287 mają nie uregulowany stan prawny. Dlatego tego rodzaju sytuacja powinna być rozstrzygnięta w drodze sądowej z powództwa cywilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, a występujące w sprawie zagadnienie wstępne winien rozstrzygnąć sąd powszechny. Rozpoznając zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez Z. J., . Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia [...] utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że z oświadczenia Z. J. wynika, iż on ( a poprzednio jego żona K. J.) użytkuje działki oznaczone nr 1292 i 1293, dla których urządzona jest księga wieczysta KW Nr [...] i których właścicielami są - zgodnie ze złożonymi aktami notarialnymi - S. i K. małżonkowie L. Ci ostatni władają z kolei działkami oznaczonymi nr 1286 i 1287, wpisanymi w ewidencji gruntów na K. J. Dalej organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków starosta jako organ I instancji w sprawach ewidencji gruntów rejestruje stany podmiotowe i przedmiotowe zmieniające się w czasie, w oparciu o stosowne kolejno powstające dokumenty prawne. Ewidencja gruntów nie tworzy stanów prawnych, lecz je rejestruje. Ponieważ operat ewidencyjny musi być aktualny co do podmiotu i przedmiotu ewidencyjnego, nie można zatem wprowadzać do niego zmiany z przeszłości sprzecznej z obecnym stanem prawnym. W związku z powyższym zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny. Skargę od powyższego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Z. J. kwestionując w nim prawidłowość wydanego na rzecz B. L. ( poprzednika prawnego S. L. i K. L. ) aktu własności ziemi na działki oznaczone nr 1292 i 1293, w oparciu o który założona została dla tej nieruchomości księga wieczysta KW nr [...]. Skarżący podniósł, że "sprostowanie" tej pomyłki winno należeć do kompetencji organów administracji publicznej, a nie do jego obowiązków - czego się aktualnie od niego wymaga. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w pisemnych motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli wskazane w jej uzasadnieniu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, będący podstawą orzekania w sprawie, określa jedną z obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania administracyjnego; następuje to mianowicie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć taką sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w danej sprawie, jest uzależnione od uprzedniego rozpoznania wstępnego zagadnienia prawnego, co z kolei należy do kompetencji innego organu ( lub sądu ), aniżeli właściwy do rozpatrzenia danej sprawy. Zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, co jest warunkiem niezbędnym do zastosowania powyższego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie można jednak dociec ani tego, jaki związek przyczynowy organ odwoławczy upatruje pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy a rozpoznaniem " zagadnienia wstępnego", ani też na czym ma polegać owo zagadnienie wstępne. Już te wady orzeczenia organu odwoławczego, polegające na naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa jako mogące mieć wpływ na jego treść powodują konieczność jego uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy obu instancji dopuściły się jednak innych uchybień, wymagających omówienia i ustosunkowania się do nich przez Sąd, który zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z orzeczenia organu I-szej instancji wynika, że zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ma być rozstrzygnięcie kwestii "podwójnego" - zdaniem organu - tytułu własności do działek oznaczonych nr 1292 i 1293. Dokonując cywilnoprawnej analizy stanu faktycznego sprawy organ doszedł przy tym do wniosku, że rozwiązaniem zaistniałej sytuacji będzie wniesienie przez Z. J. powództwa do sądu powszechnego opartego na art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, czyli o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Wprawdzie - jak już podkreślono wyżej - z uzasadnienia orzeczenia organu odwoławczego nie wynika wprost, na czym polegać ma zagadnienie wstępne występujące w sprawie, jednak skoro zaskarżone postanowienie zostało przez organ II instancji utrzymane w mocy to przyjąć należy, że jest nim rozstrzygnięcie sprawy z powództwa opartego na powołanym już wyżej art. 10 ust. 1 ustawy o k.w. i h., które winien wnieść wnioskodawca. Pogląd przedstawiony wyżej jest jednak błędny i zaakceptować go nie można. Przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie określają sytuacje, jakie uprawniają do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Jak widać zresztą z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zapisy te są organowi II instancji znane, skoro jej zacytował. Stan faktyczny występujący w sprawie poddaje się kwalifikacji prawnej na gruncie uregulowań zawartych w powołanych wyżej przepisach i dlatego nie ma podstaw do przyjęcia, że koniecznym do merytorycznego jej zakończenia jest wytoczenie przez wnioskodawcę powództwa z art. 10 ust. 1 ustawy o k.w.i h. W dacie orzekania przez organy obu instancji, w sprawie nie występowało zatem zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, obligujące do zawieszenia postępowania. Dokonując - zbędnej w tym przypadku - analizy stanu prawnego nieruchomości będących przedmiotem postępowania i zobowiązując wnioskodawcę do wytoczenia powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, organ I-szej instancji sam "stworzył- takie zagadnienie, mogące mieć wpływ na treść jego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem, gdyby w uwzględnieniu tego rodzaju roszczenia i wydania prawomocnego wyroku przez sąd powszechny zmieniły się tytuły własności do działek będących przedmiotem postępowania, konieczną byłaby również zmiana stosownych zapisów w ewidencji gruntów. Stałoby się tak nawet bez wniosku osoby zainteresowanej, gdyż stosownie do treści § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych wprowadza się z urzędu. Jeżeli jednak proces taki przed sądem powszechnym w ogóle się nie toczył, to nie było żadnych podstaw do zawieszania postępowania administracyjnego, tym bardziej, że powołane już wyżej przepisy ustawy Prawo geodezyjne i Kartograficzne oraz przepisy wykonawcze do niej, pozwalały na merytoryczne zakończenie sprawy. Jeśli zaś chodzi o zarzuty podniesione w skardze, to ich ocena wydaje się przedwczesna wobec faktu, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie dotyczące zawieszenia postępowania w sprawie. Zarzuty sformułowane przez skarżącego nie zostały zaś skierowane przeciwko postanowieniu będącemu przedmiotem skargi, lecz zawierają postulaty dotyczące sposobu merytorycznego zakończenia sprawy, co - przed wydaniem decyzji ostatecznej - nie może podlegać sądowej ocenie. Uwzględnienie skargi wynika jednak z zakresu kognicji sądu określonej art. 134 § 1 p.p.s.a. i ze stwierdzonych uchybień natury procesowej, mogących mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie postanowienia z dnia [...] oraz poprzedzającego je orzeczenia organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy o p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 ustawy.