II SA/Ke 784/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia K. z siedzibą w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("Kolegium") decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania Stowarzyszenia K. z siedzibą w K. ("Stowarzyszenie") od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 lipca 2013 r. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kolegium postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r. zawiesiło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Stowarzyszenia od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Miasta K. - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion - Ogród" ("przedsięwzięcie"), do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt. II SA/Ke 161/13, oddalił skargę na postanowienie Kolegium z dnia 3 grudnia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 25 listopada 2011 r. o odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia w trybie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2008.199.1227) dalej jako "ustawa o udostępnianiu informacji", do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 26 czerwca 2013 r. podjęło z urzędu opisane wyżej postępowanie. W piśmie zatytułowanym: "pismo w toku sprawy", Stowarzyszenie zajęło stanowisko, że w dalszym ciągu zachodzą przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania, bowiem nie została rozstrzygnięta kwestia dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t.) dalej zwany "K.p.a." Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Sąd uznał za poprawne stanowisko organów, zgodnie z którym w sprawie nie ma zastosowania § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., które pozwoliłoby zaliczyć planowane przedsięwzięcie do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz że dla przedsięwzięcia brak jest wymogu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyroku z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 322/12 Sąd wskazał ponadto, że ewentualne uwzględnienie wniosku w trybie art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji determinuje rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 31 § 2 K.p.a. W związku z powyższym Kolegium powołując także art. 28 K.p.a. zawierający definicję strony postępowania stwierdziło, że Stowarzyszeniu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]. Podkreśliło, że skoro postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone to oznacza, że nie będzie prowadzone. Niezasadne jest zatem uznanie za stronę Stowarzyszenia, skoro postępowanie w sprawie uległo umorzeniu. Podsumowując, Kolegium stwierdziło że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...]. Stowarzyszenie złożyło skargę w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przez bezpodstawne ustalenie, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania głównego, tj. o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, mimo że postępowanie wpadkowe z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zostało jeszcze zakończone prawomocnym i ostatecznym postanowieniem; 2. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego, mimo że Stowarzyszenie miało przymiot strony postępowania głównego w chwili wniesienia odwołania, a w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie ustalono jeszcze w sposób ostateczny, że stowarzyszenie to nie jest stroną tego postępowania. Zdaniem Stowarzyszenia ustalenie, że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu głównym jest przedwczesne i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji, ponieważ postępowanie, które ma tę okoliczność określić, jeszcze nie zostało zakończone. Ponadto stanowisko Kolegium, zgodnie z którym niezasadne jest uznanie Stowarzyszenia za stronę, skoro postępowanie zostało umorzone przez organ pierwszej instancji jest nieprawidłowe. Podzielenie tego poglądu sprawiłoby, że uprawnienia organizacji społecznych z art. 31 § 1 K.p.a. stałyby się iluzoryczne, ponieważ organy administracji zawsze mogłyby tak kierować postępowaniem w sprawie, by najpierw wydać decyzję w postępowaniu głównym, co automatycznie czyniłoby postępowanie wpadkowe w trybie art. 31 § 1 K.p.a. bezprzedmiotowym. Na potwierdzenie swojego stanowiska Stowarzyszenie powołało wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 20/07 i wskazało, że analogicznego rozstrzygnięcia, lecz na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji dokonał także WSA w Kielcach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 9/13. Na marginesie skarżące Stowarzyszenie zauważyło, że Kolegium błędnie podało datę decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] jako 31 lipiec 2013 r. zamiast 31 maj 2013 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga ma usprawiedliwione podstawy prawne. Zasada legalności, wyrażona w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) obliguje sądy administracyjne do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), zwanej dalej ,,ustawa p.p.s.a". Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepis postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten dopuszcza umorzenie postępowania odwoławczego w przypadku jego bezprzedmiotowości. W postępowaniu administracyjnym z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, a zatem organ do którego wniesiono odwołanie obowiązany jest zweryfikować, czy podanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Przymiot strony jest niezwykle istotną przesłanką, gdyż skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze może jedynie strona. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Stowarzyszenie nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rewitalizacja Miasta K. - przywrócenie przestrzeni publicznej i otwarcie komunikacyjne historycznego obszaru Stadion - Ogród", Według skarżącego organ II instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. gdyż w chwili wydania zaskarżonej decyzji postępowanie wpadkowe z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zostało jeszcze zakończone prawomocnie, a zatem nie ustalono w sposób ostateczny czy Stowarzyszenie to nie jest stroną tego postępowania. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wobec powyższego ocena, czy zaistniała podstawa faktyczna do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Z akt sprawy wynika, że kwestia legitymacji procesowej skarżącego w postępowaniu dotyczącym odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Do dnia wydania decyzji przez organ II instancji, nie zostało bowiem prawomocnie zakończone postępowanie wpadkowego wszczęte wnioskiem Stowarzyszenia z dnia 24 października 2011 r. o dopuszczenie do udziału w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. W wykonaniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 28.06.2012 r. sygn. akt II SA/Ke 322/12, Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 19.07.2013 r. odmówił - na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. - dopuszczenia Stowarzyszenia na prawach strony do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Do chwili obecnej wniesione przez Stowarzyszenie w terminie zażalenie na powyższe postanowienie nie zostało rozpoznane przez organ odwoławczy. Wyrażona natomiast w zaskarżonej decyzji ocena organu II instancji o braku po stronie odwołującego się przymiotu strony, dotyczy wniosku Stowarzyszenia, opartego na innej podstawie prawnej tj. art. 44 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku [...], rozstrzygniętego prawomocnie wyrokiem WSA Kielce z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt II SA/Ke 161/13. Gdy toczy się postępowanie wpadkowe dotyczące kwestii, czy odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez podmiot mający przymiot strony, to organ odwoławczy nie może rozpoznać odwołania przed uprawomocnieniem się postanowienia rozstrzygającego tę istotną kwestię sporną. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kwestia ustalenia przymiotu strony przez wnoszącego odwołanie ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania odwoławczego. Nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy legitymacja procesowa odwołującego się nie została prawomocnie rozstrzygnięta. Organ II instancji nie tylko, że przedwcześnie podjął zawieszone (na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) postępowanie odwoławcze, to przede wszystkim wydał decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego przed prawomocnym zakończeniem postępowania wpadkowego z wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego zasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przez bezpodstawne ustalenie, że Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. W chwili wydania zaskarżonej decyzji nie ustalono bowiem w sposób ostateczny, że Stowarzyszenie nie jest stroną takiego postępowania. W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną zaskarżonej decyzji oraz rozpozna odwołanie dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania wpadkowego z art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., rozstrzygającego istotną kwestię dotyczącą przymiotu strony. Wynik takiego postępowania przesądzi dopiero o sposobie rozpoznania odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie stosownie do postanowień art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II sentencji wyroku znajduje umocowanie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach postępowania stanowiących wpis od skargi w kwocie 200 zł orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.