II SA/Ke 784/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 31 października 2018 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. II SA/Ke 784/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 31 października 2018 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 28 marca 2018 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej o numerze KIE4402A na działkach [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, co następuje. W dniu 21 grudnia 2017 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wydanie pozwolenia na budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej o numerze KIE4402A na działkach [...]. Do wniosku inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działkami nr [...], na cele budowlane; projekt budowlany zawierający projekt zagospodarowania terenu; projekt architektoniczno–budowlany oraz opracowania pt: "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko"' oraz "Graficzny model obszaru oddziaływania". W toku wszczętego na wniosek postępowania pismem z dnia 9 lutego 2018r. 43 mieszkańców wniosło sprzeciw wobec budowy przedmiotowej inwestycji, do którego odniósł się inwestor. Organ I instancji wydał jednak ww. decyzję, od której wpłynęły odwołania. Organ II instancji rozpatrzył odwołania [...] W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji ustalił, że stację stanowi typowa wieża stalowa kratowa o wysokości trzonu 60 m, całkowita wysokość obiektu 61,75 m, na której umieszczone zostaną anteny radioliniowe i sektorowe nadawczo-odbiorcze. Wieża zostanie zamocowana w kołowej płycie fundamentowej o średnicy 10 m, posadowionej na głębokości 0,20 m poniżej poziomu terenu. Wewnątrz wieży ustawione zostaną urządzenia sterujące, mocowane na stalowych rusztach montowanych do poziomych elementów wieży. Trzon wieży ma być ogrodzony do wysokości 2,12 m n.p.t., a dostęp do urządzeń odbywał się będzie przez furtkę wbudowaną w jedną ze ścian wieży. Projektowana stacja jest obiektem bezobsługowym. Dostęp do niej podczas budowy i w okresie eksploatacji odbywać się będzie z drogi publicznej - działki nr [...]. Stacja bazowa ma własne zasilanie w energię elektryczną. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu w skali 1:500, sporządzonym na kopii mapy do celów projektowych, stanowiącej dokument opracowany w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny o numerze ewidencyjnym P.2604.2017.3333, wpisany w dniu 26 lipca 2017 r. do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę Kieleckiego, obszary oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, uznawanej za szkodliwą dla ludzi w myśl rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), emitowanego przez anteny mają zasięg sumaryczny 123,89 m i znajdują się nad działkami położonymi w [...] ale obszar oddziaływania pozostałych elementów przedmiotowej stacji bazowej zamyka się w obszarze działek nr [...] Dla obszaru, na którym znajdują się wnioskowane pod zabudowę działki, od dnia 18 lipca 2018 r. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Bieliny - miejscowość Lechów, zatwierdzony uchwałą nr XLIII/356/18 Rady Gminy Bieliny z dnia 8 maja 2018 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2018 r., poz. 2406. Działki Nr [...] położone są w obszarach oznaczonym symbolami: 1.RM.MN.25 - tereny zabudowy zagrodowej o charakterze zagrodowym i mieszkaniowej jednorodzinnej; 1.ZI.3 - tereny zieleni izolacyjnej; 1.KDS.l - tereny dróg publicznych z podstawowym przeznaczeniem pod drogi publiczne klasy S (ekspresowe). Części działek Nr [...] będące w zasięgu pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, znajdują się na obszarach oznaczonych symbolami 1.RM.MN.25,1.ZI.3, 1.KDS.l i 1.R.12. Jak dalej wyjaśnił organ, zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018r., poz. 1945) wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego terenu. Należało zatem wziąć pod uwagę uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bieliny-miejscowość Lechów przed wydaniem decyzji. W przeciwnym razie doszłoby do nieakceptowanej z punktu widzenia obowiązywania zasady praworządności sytuacji, w której organ orzekałby na podstawie nie obowiązujących już przepisów prawa. Organ odwoławczy zwrócił zatem uwagę, że zgodnie z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133) projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 w/w rozporządzenia treść mapy do celów projektowych, poza elementami stanowiącymi treść mapy zasadniczej łącznie z granicami władania (własności) nieruchomości (działek), powinna zawierać opracowane geodezyjnie linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, linie zabudowy oraz osie ulic, dróg itp., jeżeli zostały ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego łub w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo określono obszar oddziaływania inwestycji, który powinien obejmować nieruchomości: nr [...], gm. Bieliny. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję Starosty Kieleckiego. Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że, załatwiając ponownie sprawę, organ I instancji wyeliminuje nieprawidłowości projektu budowlanego omówione powyżej, a następnie ponownie dokona sprawdzeń wynikających z przepisów Prawa budowlanego, w tym z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Bieliny, miejscowość Lechów. Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania, organ podniósł, że "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej pod względem oddziaływania na środowisko", dotycząca oddziaływania na środowisko przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej o numerze KIE4402A, przeznaczonej do realizacji w miejscowości Lechów na działkach Nr [...], załączona w projekcie budowlanym, zawiera obszerną analizę dotyczącą spełnienia wymagań w zakresie wpływu inwestycji na zdrowie i środowisko. Skarżący mieli możliwość zapoznania się z treścią opracowania zarówno w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji (zawiadomienia z dnia 2 lutego 2018 r. i z dnia 15 marca 2018 r.), jak i w postępowaniu odwoławczym (zawiadomienia z dnia 18 kwietnia 2018 r. i z dnia 3 września 2018 r.). Brak jest podstaw prawnych do zlecania wykonania dodatkowych opinii ekspertów w trakcie postępowania prowadzonego na bazie przepisów Prawa budowlanego. Opinia dostarczona przez inwestora nie została skutecznie podważona. Należało zatem, w ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, uchylić zaskarżoną decyzję z innych powodów niż podnoszone w odwołaniu, gdyż przeprowadzenie w niniejszej sprawie dodatkowego postępowania, na podstawie art. 136 kpa, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sprzeciwie od powyższej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego Sp. z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy braku podstaw faktycznych i prawnych do wydania takiej decyzji; - naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony; - naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organu oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, - naruszenie art. 15 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy wbrew zasadzie dwuinstancyjności postępowania, gdyż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze i w konsekwencji uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełniają wymogu dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, bowiem organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, naruszając zasadę dwuinstancyjności, albo też przeprowadził je należycie, ale nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (wbrew regulacji art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.); w obu przypadkach powyższe było konsekwencją naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona w szczególności podniosła, że organ odwoławczy, wydając decyzję kasatoryjną, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż dostrzega mankamenty postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji bez wyjaśnienia, dlaczego nie jest możliwe ich naprawienie przez organ odwoławczy. Skarżąca podzieliła przy tym pogląd wyrażony przez Sąd w sprawie toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 394/13) w zakresie tego, w jaki sposób organ odwoławczy winien rozpatrywać sprawę wynikającą ze złożenia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak zarzuciła skarżąca, organ II instancji nie wskazał, że istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji, ograniczył się do przytoczenia relacji sprawy i stwierdzenia, że ma wątpliwości co do dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Nie wskazał jednak, czy takie wątpliwości mają odzwierciedlenie w stanie faktycznym, nie wskazał, że w materiale dowodowym są sprzeczności, ani dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie tego materiału w toku postępowania odwoławczego, czy to przez sam organ, czy to przez podmioty działające na jego zlecenie. Spółka nie zgodziła się więc z organem odwoławczym, że wskazane przez organ odwoławczy mankamenty postępowania organu I instancji nie były możliwe do usunięcia przez organ II instancji. W ocenie skarżącej, brak jest rozbieżności. Ponieważ organ odwoławczy ograniczył się jedynie do stwierdzenia podejrzenia ich istnienia, ale bez wskazania na czym miałyby one polegać, nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia organu II instancji w inny sposób. Skoro bowiem Spółka nie wie, na czym polegają dostrzeżone przez organ II instancji rozbieżności, to trudno jej wskazać inaczej, w szczególności z uwagi na to, że organ I instancji, wydając decyzję, takich rozbieżności nie dostrzegł. Organ nie wskazał również żadnych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którego wynikać miałoby, że realizacja inwestycji jest niemożliwa. Ponadto Spółka podniosła, że organ II instancji, powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę, winien był co najmniej rozważyć wezwanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej w związku z tak długim prowadzeniem sprawy odwoławczej, iż stan prawny sprawy uległ zmianie, bądź uczynić to w zakresie swoich kompetencji. Organ tego nie uczynił. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ jednak uznałby, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien uzupełnić materiał procesowy przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a.) i gdy byłby niewystarczający, to w szczególności może zlecić organowi I instancji jego uzupełnienie. Jeżeli byłaby potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego sprawy, to organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest zobowiązany w uzasadnieniu swej decyzji do wykazania, że taka potrzeba zaistniała, w jakim zakresie i dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Tego Wojewoda Świętokrzyski nie uczynił. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie wyjaśnia też, dlaczego czynności wskazanych organowi I instancji nie mógł przeprowadzić w postępowaniu odwoławczym, dlaczego ewentualnie nie mógł zastosować art. 136 k.p.a. a wydając decyzję kasacyjną winien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji tezy w tym zakresie. Wojewoda Świętokrzyski naruszył zasady wyrażone w art. 7, art. 7a oraz art. 7b k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględniania tychże zasad postępowania administracyjnego, między innymi poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i automatyczne działanie, uchylenie decyzji bez analizy stanu faktycznego i prawnego. Organ II instancji winien był co najmniej rozważyć zastosowanie w sprawie zarówno zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony jak i zasady adekwatności wyrażonej w art. 7b k.p.a.. Nie zrobił tego organ II instancji. W ocenie skarżącej, brak było jednak w niniejszej sprawie podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Świętokrzyski wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe regulacje, w ocenie Sądu, sprzeciw [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ II instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej - zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane") - zobowiązane są przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić: 1)zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". Jak wynika z powyższego, organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Stąd, jeśli na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestor przed wystąpieniem o wydanie pozwolenia na budowę nie jest obciążony obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Jak stanowi art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm. dalej jako "u.p.z.p."), wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Jednocześnie w ustępie 2 powyższego przepisu ustawodawca zastrzegł, iż utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Stosownie zaś do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę - art. 65 ust. 2 u.p.z.p. (ochrona praw nabytych). Powyższe oznacza, że z ochrony przewidzianej w ww. przepisach korzystają takie decyzje o warunkach zabudowy i decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzyskały przymiot ostateczności i w oparciu o które wydano pozwolenie na budowę, które również przed wejściem w życie planu miejscowego uzyskało przymiot ostateczności (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2016 r., II SA/Kr 1039/13, Lex nr 1485764 i wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2015 r., II OSK 814/14, Lex nr 2067941). Zgodność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego musi być więc dokonywana na datę wydawania w sprawie decyzji obejmującej swoim przedmiotem zatwierdzenie takiego projektu. Datą tą będzie data wydania decyzji przez organ I instancji. Jeżeli jednak od decyzji organu I instancji zostało skutecznie wniesione odwołanie, to wówczas organ odwoławczy ma obowiązek dokonania - i to niezależnie od zarzutów podnoszonych w samym odwołaniu - oceny zgodności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na datę wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie merytorycznego postępowania administracyjnego i organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniania zmiany stanu prawnego w danej sprawie nawet wówczas, gdy zmiana tego stanu prawnego nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Także ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonuje organ odwoławczy na datę swojego rozstrzygania, a nie na datę wydania decyzji przez organ I instancji (zob. cyt. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2015 r., II OSK 814/14, Lex nr 2067941). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stosowany jest do inwestycji, które mają być realizowane po jego wejściu w życie i po wydaniu na jego podstawie pozwoleń na budowę. W niniejszej sprawie, po skutecznym wniesieniu odwołania od decyzji Starosty z dnia 28 marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...], uległ zmianie stan prawny. Weszła bowiem w życie z dniem 18 lipca 2018 r. uchwała Rady Gminy Bieliny nr XLIII/356/18 z dnia 8 maja 2018 r. opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2018 r. poz. 2406 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bieliny – miejscowości Lechów, w związku z czym utracił moc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla gminy Bieliny przyjęty uchwałą Rady Gminy Bieliny nr XXXIX z dnia 25 maja 2006 r. Zgodnie z obowiązującym uprzednio miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] (na których w miejscowości Lechów, gm. Bieliny ma być realizowana inwestycja) położone były na terenie stref oznaczonych na rysunku planu symbolami: 3.KDD.3 (tereny dróg publicznych), 1.RM.32 (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych) i 2.R.3 (tereny rolnicze z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne). Tymczasem zgodnie z postanowieniami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki te znajdują się na terenie oznaczonym w tym planie symbolami: 1RM.MN.25 (tereny zabudowy zagrodowej o charakterze zagrodowym i mieszkaniowej jednorodzinnej), 1ZI.3 (tereny zieleni izolacyjnej) i 1KDS.1 (tereny dróg publicznych z podstawowym przeznaczeniem pod drogi publiczne klasy S-ekspresowe). Organ II instancji ustalił ponadto, że w związku z realizacją planowanej inwestycja obszary oddziaływania pola elektromagnetycznego o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2, emitowanego przez anteny, będą mieć zasięg sumaryczny 123,89 m i będą znajdować się nad działkami nr [...], które zgodnie z ustaleniami nowego miejscowego planu zagospodarowania położone są na terenach oznaczonych symbolami: 1.RM.MN.25, 1.ZI.3, 1.KDS.1 i R.12. Uprzednio – jak potwierdza to projekt budowlany – działki te znajdowały się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami: 1.RM.32, 3.KDD.3, i 2.R.3. Nie ulega więc wątpliwości, że ustalenia zawarte w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są odmienne od ustaleń wynikających z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, w tym - w zakresie dopuszczalnej na powyższym terenie zabudowy. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, zobowiązany był zatem uwzględnić zmieniony stan prawny związany z wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Lechów, gm. Bieliny. Decyzja nieostateczna organu I instancji zatwierdzająca projekt budowlany przedłożony przez Spółkę i udzielająca jej pozwolenia na budowę wyżej opisanej stacji bazowej nie przyznała bowiem Spółce uprawnienia do domagania się od organu odwoławczego zachowania jej nabytych praw z decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy – Prawo budowlane nie służy Spółce w ramach toczącego się postępowania odwoławczego żadne prawo podmiotowe do zachowania uprawnień przyznanych w nieostatecznej decyzji wydanej przez organ I instancji. Skoro więc ustalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania są odmienne w zakresie dopuszczalnej zabudowy na terenie, na którym będzie realizowana przedmiotowa inwestycja i na obszarze, na który może ona oddziaływać, zasadnym było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy. W przeciwnym wypadku – wbrew twierdzeniom skargi - decyzja organu II instancji zostałaby wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Jak wskazał organ odwoławczy koniecznym będzie opracowanie projektu zagospodarowania działki lub terenu przez inwestora na kopii aktualnej mapy zasadniczej, uwzględniającej w szczególności linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i linie zabudowy. Takie wskazanie organu znajduje oparcie o § 4 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. z 1995 r. nr 25 poz. 133) w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1935). W dalszej kolejności organ wskazał na niezbędność prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji, który powinien obejmować nieruchomości stanowiące działki nr: [...], trafnie uzasadniając to zasięgiem obszarów oddziaływania pola elekromagnetycznego o gęstości mocy uznawanej za szkodliwą dla ludzi. Istotne staje się również ustalenie przez organ I instancji, jakie jest zagospodarowanie terenu w tym obszarze w kontekście oddziaływania inwestycji. Należy zauważyć, że prawidłowe wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji determinowane jest w szczególności odległością miejsc dostępnych dla ludności (w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71 ze zm. i ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów). Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.). Przy czym miejsca dostępne dla ludności to nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 104/13, Lex nr 1519247). Pod pojęciem tym należy rozumieć bowiem miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1421/12, z dnia 25 października 2011 r., sygn. II OSK 1485/10, z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 104/13, z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1193/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niezbędne staje się więc przeanalizowanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu miejscowego również w aspekcie rodzaju określonej w tym planie w sąsiedztwie projektowanej inwestycji zabudowy i dopuszczalnej jej wysokości. Ma to o tyle znaczenie, że przedłożone przez inwestora wraz z projektem budowlanym dokumenty "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko"' oraz "Graficzny model obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko" (będący uzupełnieniem kwalifikacji środowiskowej) opierają się na założeniu, że miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przy czym z niewyjaśnionych powodów przyjęto w tych opracowaniach - i w konsekwencji oceniono według takiego założenia zakres oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko - że miejsca dostępne dla ludności występują 2 metry nad poziomem terenu lub nad powierzchnią dachu (k. 90-91 projektu budowlanego). Przede wszystkim jednak w świetle powyższych rozważań, przy ustaleniu miejsc dostępnych dla ludności należy uwzględnić dopuszczalną wysokość zabudowy na danym terenie, przewidzianą w planie miejscowym. Konieczność ponownego przeanalizowania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności - staje się więc niezbędna na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Ubocznie tylko należy wskazać, że takiej jak wyżej przedstawiona analizy przez organ I instancji w zakresie miejsc dostępnych dla ludności zabrakło również w kontekście ustaleń poprzednio obowiązującego planu miejscowego w Lechowie. W istocie więc, w świetle uzasadnienia decyzji kasacyjnej, niezbędne staje się ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji, po uprzednim usunięciu nieprawidłowości tkwiących w projekcie budowlanym. Zastosowanie zatem przez organ odwoławczy dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w okolicznościach tej sprawy było konieczne, a zarzuty podniesione w sprzeciwie okazały się niezasadne. Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, w tym wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 15 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Z uwagi zaś na opisaną powyżej zmianę stanu prawnego, z jaką miał do czynienia organ II instancji w okolicznościach tej sprawy, brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost przepisów postępowania, których naruszenia przez wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej miał się dopuścić organ I instancji nie może, zdaniem Sądu, stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda Świętokrzyski w uzasadnieniu kwestionowanej sprzeciwem decyzji wskazał na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dlatego Sąd nie stwierdził naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w tej sprawie w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.