II SA/Ke 787/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.G. na uchwałę Rady Miejskiej Suchedniowa z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 66.XII.2011 w przedmiocie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina I. stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Suchedniów na rzecz A. G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Rada Miejska w Suchedniowie uchwałą z dnia 21 grudnia 2011 r. nr 66.XII.2011 w sprawie wykazu przystanków komunikacyjnych oraz warunków korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Suchedniów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (w dacie podjęcia uchwały Dz. U. 2011 r. nr 5, poz. 13), dalej "u.p.t.z.", w § 3 ust. 2 uchwały ustaliła stawkę opłaty w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że załączony do uchwały wykaz przystanków sankcjonuje dotychczasowy sposób ich wykorzystania i obejmuje wszystkie przystanki, z których aktualnie korzystają przewoźnicy prowadzący na terenie Gminy Suchedniów działalność w ramach wykonywania publicznego transportu zbiorowego. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, A.G. zarzucił istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze, to jest stawki w maksymalnej wysokości określonej w ustawie. W uzasadnieniu skargi jej autor, cytując treść art. 16 ust. 4 u.p.t.z. wskazał, że z zaskarżonej uchwała nie wynika, aby organ miał na względzie "niedyskryminujące zasady". Organ nie odniósł się w szczególności do takich kwestii jak odmienna sytuacja operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich (w tym skarżącego). Wnoszący skargę zaznaczył, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Suchedniów od początku wejścia w życie skarżonej uchwały występowały minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże - powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu. Oznacza to, że w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie rodzajów autobusów, natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu 12-14 metrów. "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobus dużego - średnio 50 osób, co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca, a której zakazuje. Podobne rozgraniczenia są powszechnie stosowane i przyjęte za regułę przy wnoszeniu opłat za parkingi. Więcej przewoźnik płaci za autobus, czy samochód ciężarowy, niż za osobowy. Nadto skarżący zaznaczył, że świadczy usługi przewozu na linii regularnej [...], a co za tym idzie posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi. Dodał, że uiszczał opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Suchedniów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie gminy Suchedniów należało określić na podobnym poziomie. Przystanki posiadały wiaty przystankowe, wyznaczone zatoki postojowe oraz każdy był odpowiednio oznakowany. Świadczy o tym załącznik do skarżonej uchwały, który jednoznacznie wskazuje na przeprowadzenie analizy standardów przystanków przed podjęciem uchwały. Organ podkreślił, że nie jest w stanie określić, czy wyższym standardem jest oznakowanie przystanku, czy może posiadanie wiaty przystankowej bądź zatoki. Dlatego też ustanowiona kwota była jednakowa dla wszystkich przewoźników bądź operatorów na każdym przystanku. Zdaniem Rady przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie nakładają w żadnym stopniu na organ uchwałodawczy obowiązku zróżnicowania wysokości opłat z uwagi na wielkość taboru, którym dysponują przewoźnicy. To nie kwestia tego, czy przewoźnik dysponuje mniejszym, czy większym taborem, a sam fakt zatrzymania się na przystanku i to, w jakich standardach jest on utrzymywany będzie decydujące dla wygenerowania wysokości opłaty. Właśnie ta opłata ma rekompensować koszty powstające w związku z utrzymywaniem przystanków komunikacyjnych przez zarządzającego. Ponadto sposób, w jaki każdy z przewoźników organizuje transport jest kwestią indywidualną. Dodatkowo organ podał, że nie jest w stanie przewidzieć zmiany środków transportu na danej linii komunikacyjnej. Kończąc organ zwrócił uwagę, że załącznik tabelaryczny do uchwały wskazuje na przeprowadzenie dokładnej analizy przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Kontrolowana sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, gdyż zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania tej sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, z 6 czerwca 2017 r. sygn. II GSK 2860/15 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie TK wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. akt U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z dnia 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. W wyroku TK z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (zob. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z uzasadnienia uchwały, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, aby faktycznie Gmina Suchedniów takie zasady uwzględniła. Brak jest również uzasadnienia ustalenia maksymalnej stawki. W odpowiedzi na skargę organ twierdzi, że z załącznika do zaskarżonej uchwały wynika, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzona została analiza standardów przystanków znajdujących się na terenie Gminy Suchedniów, co oznacza, że uchwała ta nie ma charakteru dyskryminującego. W opinii składu orzekającego powyższe nie jest jednak wystarczające, aby przyjąć, że organ uwzględnił niedyskryminujące zasady. Załącznik ten trudno bowiem uznać za analizę, gdyż zawiera on jedynie dane, czy konkretny przystanek to słupek ze znakiem D15, czy jest to wiata, czy też zatoka. Ponadto dane te dla ewentualnej analizy raczej nie były przydatne, skoro organ stwierdził, że "nie jest w stanie określić czy wyższym standardem jest oznakowanie przystanku, czy może posiadanie wiaty przystankowej bądź zatoki". Przede wszystkim jednak trzeba mieć na względzie, że przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Wymienione elementy będą wpływały na koszt utrzymania przystanku w należytym stanie, co związane jest ze sprzątaniem, konserwacją czy jego odnawianiem. O żadnym z tych elementów infrastruktury przystanków nie ma jednak mowy w załączniku, na który powołuje się organ. Nie można więc na jego podstawie ustalić, jakimi motywami kierował się organ uchwalając jednolitą opłatę w maksymalnej wysokości. Odnosząc się z kolei do twierdzenia, że przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie nakładają na organ uchwałodawczy obowiązku zróżnicowania wysokości opłat z uwagi na wielkość taboru, podkreślić należy, że kryterium to wynika z projektu uzasadnienia do tej ustawy. Wprawdzie projekt ustawy nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, trudno jednak, zwłaszcza w sytuacji braku definicji "niedyskryminujących zasad", kryterium to pominąć. Ponadto nawet przyjęcie takiego rozwiązania, musiałoby zostać poparte konkretnymi okolicznościami wskazanymi w uzasadnieniu uchwały. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały taki przypadek jednak nie zachodzi. Podsumowując stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała - jej § 3 ust. 2 - w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie NSA, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części ustalającej opłatę w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, to jest jej § 3 ust. 2, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami), dalej "p.p.s.a.". O kosztach postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi (300 zł), orzeczono w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.