II SA/Ke 79/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r, sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata T. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej – tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta, stwierdził wygaśnięcie ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy z dnia [...], znak: [...] udzielającej W. S. pozwolenia na budowę stodoły według projektu typowego WB-3365/A, na działce nr 102 przy [...] w B. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia przywołano art. 104 i 162 k.p.a. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł W. S. wskazując, że przedmiotowy budynek jest mu potrzebny do prowadzenia gospodarstwa oraz, że prace budowlane przy budowie obiektu nie były prowadzone z winy urzędników. Skarżący zażądał jednocześnie przywrócenie ważności wydanego pozwolenia na budowę oraz "odwieszenia zakazu wykonania robót". Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach organu I instancji wynika, iż w wyniku interwencji T. i B. S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przeprowadził w dniu 28.02.2001r. oględziny na działce o nr 102 przy [...] w B., ustalając iż prowadzona jest tam budowa obiektu o wymiarach 12,60 x 8,60 m, usytuowanego w odległości 2,70 m od linii ogrodzenia od strony północnej działki. Obecny podczas kontroli W. S. oświadczył, że przedmiotowy obiekt jest budowany na podstawie decyzji Urzędu Miasta i Gminy z dnia 12.10.1987r., udzielającej mu pozwolenia na budowę budynku stodoły według projektu typowego WB-3365/A. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ nadzoru budowlanego dwukrotnie orzekał o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu (decyzja z dnia 20.02.2003r. oraz z dnia 6.09.2007r.), jednakże rozstrzygnięcia te były uchylane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia 18.04.2007r. oraz z dnia 6.11.2007r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W trakcie ponownego postępowania wyjaśniającego W. S. oświadczył, że na budowę przedmiotowego budynku składowego posiada pozwolenie na budowę z dnia 12.10.1987r., natomiast nie posiada projektu budowlanego jak również dziennika budowy. Organ nadzoru budowlanego ustalił jednocześnie, że roboty budowlane przy tym obiekcie nie są prowadzone od 1995r. do chwili obecnej, a przedmiotowa budowa została przerwana na okres dłuższy niż trzy lata. W związku z takimi ustaleniami, organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia 16.06.2008r., znak: PINB-7353/G/81/100 nakazał W. S. zaniechanie robót budowlanych przy rozpoczętej budowie budynku składowego na działce Nr 102 położonego przy [...] w B. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20.08.2008r., znak: WINB-WOA-7144/1/1/2/08. Wskazując na powyższe okoliczności faktyczne Wojewoda przytoczył treść art. 162 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ustawy z dnia 24.07.1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998r. nr 106 poz. 668 ze zmianami) i podniósł, iż przepisem szczególnym, który przesądza o zasadności stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji z dnia 12.10.1987r. jest art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu zmienionym przez art. 1 ustawy z dnia 26.06.2008r. (Dz. U. z 2008r., nr 145, poz. 914) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 23.08.2008r. Zgodnie z tym przepisem decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub – tak jak na gruncie niniejszej sprawy – budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skoro w sprawie niniejszej organ nadzoru budowlanego ustalił, iż przy budynku realizowanym na podstawie pozwolenia na budowę z 12.10.1987r. nie były wykonywane żadne roboty budowlane od 1995r. – to ustalenia te są wiążące dla organów administracji architektoniczno- budowlanej. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż wydanie decyzji znajduje oparcie w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust 1 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł W. S., zarzucając, iż "zostały pominięte dowody w postaci pism od roku 1989-02-27 nr UAN-8380/18/87". Ponadto roboty budowlane przy budowie stodoły "były nieprzerwanie doglądane, ochraniane, zabezpieczane przed ich zniszczeniem i w tym też celu było wykonane odprowadzenie wody fundamentów stodoły. Prace w tym zakresie były prowadzone nieustannie i nie było przerw powyżej dwóch lat". Pismem z dnia 26 marca 2009r.skarżący uzupełnił skargę zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niepełnym przeprowadzeniu przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji przyczyniło się do wadliwego ustalenia stanu faktycznego, a mianowicie do stwierdzenia że budowa obiektu na działce nr 102 położonej przy [...] w B. nie była prowadzona od co najmniej dwóch lat, - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na przyjęciu, że podstawą wygaśnięcia decyzji jest art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r., a nie art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. (Dz. U. z 1974 nr 38, poz. 334) . W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z dopuszczonych z urzędu jako dowód w sprawie akt tut. Sądu o sygn. II SA/Ke 510/08 wynika, iż wyrokiem z dnia 10.12.2008r Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16.06.2008r. znak: PINB-7353/G/81/100 oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20.08.2008r., znak: WINB-WOA-7144/1/1/2/08. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał za prawidłowe ustalenia organów o zaprzestaniu prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie od 1995r. (str. 7 i 10 uzasadnienia wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., że tylko ustalenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, iż rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną poddanej pod osąd Sądu decyzji stanowił przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994r. (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 1 ustawy z dnia 26.06.2008r. (Dz. U. z 2008r., nr 145, poz. 914) zmieniającej ustawę z dniem 23.08.2008r.- decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Z prawidłowych ustaleń organów orzekających wynika, iż w stanie faktycznym sprawy została spełniona przesłanka o jakiej mowa w w/w art. 37 ust 1 ustawy, tj. budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ustalenia te zostały oparte na informacji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartej w piśmie tego organu z dnia 24.09.2008r, a będącym jednocześnie żądaniem stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy z dnia 12.10.1987r. udzielającej W. S. pozwolenia na budowę stodoły. W piśmie tym organ nadzoru budowlanego szczegółowo przedstawił przebieg postępowania prowadzonego w sprawie przedmiotowego obiektu, wskazując przede wszystkim, iż w trakcie tego postępowania ustalono, że roboty budowlane rozpoczęte na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy z dnia 12.10.1987r., nie są prowadzone od 1995r. Zarzuty skargi, iż organy orzekające nie przeprowadziły pełnego postępowania wyjaśniającego, a dowody zebrane w innych postępowaniach nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie zostały dołączone do akt sprawy – nie są zasadne. Z akt sprawy wynika, że istotnie organy orzekające dokonały ustaleń faktycznych w oparciu o informacje przedstawione w piśmie organu nadzoru budowlanego, przy czym nie dołączyły do akt materiałów potwierdzających te informacje, a wynikających z akt administracyjnych postępowań prowadzonych przez organy nadzoru. Uchybienia te, w ocenie Sądu, nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro przedstawione w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24.09.2008r. okoliczności znajdują potwierdzenie w dopuszczonych przez Sąd jako dowód w sprawie aktach administracyjnych o sygn. PINB-SIO-7353/G/81/00 oraz WINB-WOA-7144/1/1/08. Z materiału dowodowego zebranego w tych aktach jednoznacznie wynika, iż roboty budowlane przy spornym obiekcie zostały przerwane w 1995r. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w szczególności w oświadczeniu W. S. z dnia 4.12.2007r. (K-I-33), złożonym po uprzedzeniu go o odpowiedzialności karnej oraz w protokole z oględzin z dnia 28.02.2001r. (K-I-3). Za trafnością dokonanych przez organy ustaleń przemawia także uzasadnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10.12.2008r., sygn. akt: II SA/Ke 510/08 (strona 10) cyt. "Nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. wydaje się w razie ustalenia, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, a roboty budowlane są kontynuowane. Wtedy bowiem zachodzi obawa dalszego prowadzenia robót z naruszeniem prawa i wynikła z tej obawy potrzeba zapobieżenia takiej możliwości. Gdy natomiast, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, roboty budowlane nie były prowadzone od 1995r., w związku z czym wydane pozwolenie na budowę wygasło z mocy prawa na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, to zapobieganie wznowienia takiej budowy nie jest potrzebne." Nie bez znaczenia jest i ta okoliczność, iż skarżący brał czynny udział w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego i był przez te organy zawiadamiany o wszystkich czynnościach podejmowanych w tych postępowaniach. Stąd też nie może budzić wątpliwości, iż skarżącemu znane były wszystkie okoliczności wskazywane w piśmie organu nadzoru z dnia 24.09.2008r. W toku zaś postępowania prowadzonego przez organy orzekające w niniejszej sprawie, W. S. nie skorzystał z prawa do składania wyjaśnień czy też wniosków dowodowych mimo, iż organ I instancji o takim uprawnieniu informował skarżącego pismem z dnia 8.10.2008r.( KI-2). W tych okolicznościach trafnie organy orzekające wskazują, iż w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, a tym samym zaistniała podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę stodoły. Godzi się przy tym podnieść, że z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w sytuacji, gdy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w cyt. przepisie, nie zaś jedynie do określenia czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych – na gruncie niniejszej sprawy art. 37 ust. 1 ustawy – nie jest bowiem sama bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11.12.2008r., sygn. akt II OSK 1460/07). Odnosząc się z kolei do zagadnienia bezprzedmiotowości postępowania wskazać trzeba za poglądami doktryny, iż "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, 1996, s. 750-751). Tym samym, na gruncie rozpatrywanej sprawy stan bezprzedmiotowości zaistniał wobec rezygnacji inwestora – W. S. z realizacji pozwolenia na budowę stodoły udzielonego mu decyzją Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy z dnia 12.10.1987r. Za bezzasadny należy także uznać zarzut , iż podstawą wygaśnięcia decyzji z dnia 12.10.1987r. winien być art. 32 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 334). Jak wynika bowiem z art. 103 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r.- do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Z kolei zgodnie z ust. 2 tego przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, iż w stanie faktycznym sprawy żadna z przesłanek w nim określonych nie zachodzi, a zatem zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994r. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku wydano na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c , § 2 ust. 3 i § 20 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) oraz art. 250 ustawy p.p.s.a.