II SA/Ke 793/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia D. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 1 i art. 61a kpa, utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Koneckiego z 23 stycznia 2015 r. odmawiające D. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na posesji położonej w Końskich, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] . W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że wnioskiem z 13 maja 2014 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o podjęcie w stosunku do działki nr ewid. [...] działań zmierzających do: 1. zobowiązania osób, które w jej ocenie spowodowały utratę (lub ograniczenie) wartości użytkowej gruntów, w zw. z działalnością nierolniczą, czyli degradację (lub dewastację), o jakiej mowa w art. 4 pkt 16-18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2. dokonania rekultywacji gruntów; 3. ograniczenia poziomu hałasu w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ wskazał, że działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność M. G. i Z. G. W dniu 22 grudnia 2014 r. dokonano oględzin spornej nieruchomości. W ocenie organu I instancji wniosek skarżącej nie może być uwzględniony, gdyż został wniesiony przez osobę nie będącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa. W złożonym zażaleniu skarżąca wskazała na zbieżność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z treścią protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników Burmistrza Miasta i Gminy Końskie w dniu 26 listopada 2014 r. W jej ocenie Starosta zupełnie bezprawnie odniósł się do rolniczego sposobu wykorzystania gruntów przyległych do działki nr ewid. [...] oraz przemysłowego sposobu wykorzystania gruntów znacznie oddalonych od tej działki. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Kolegium wskazało na art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i podniosło, że z tego przepisu jak i całej ustawy wprost wynika, że stroną postępowania w sprawie przywrócenia zdegradowanemu gruntowi jego rolnego charakteru jest tylko i wyłącznie właściciel gruntu. Zdaniem organu ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie upoważnia natomiast sąsiadów i innych podmiotów do uznania ich za stronę w tego typu postępowaniach, mimo, że z takim wnioskiem występują. D. K. nie jest ani posiadaczem ani właścicielem działki nr [...] , wobec czego nie przysługuje jej przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ocenił, że brak przymiotu strony u skarżącej, w postępowaniu prowadzonym w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do zastosowania art. 61a § 1 kpa. Zastosowanie tego przepisu może mieć bowiem miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych, w tym o charakterze podmiotowym. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze D. K. wniosła o uchylenie postanowienia z 24 czerwca 2015 r. "w celu zobowiązania organu odwoławczego do koniecznego wyjścia – ponownym właściwie rozszerzonym uzasadnieniem dokonanego rozstrzygnięcia – poza dotychczas sztywno zastosowane formalne ramy", w postaci należytego zinterpretowania przywołanego art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie skarżącej dotychczasowe uzasadnienie tylko marginalnie przywołuje ww. przepis, a powinno dodatkowo odpowiednio wyczerpująco przedstawić określone obowiązki organów w wypełnieniu tego przepisu z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 kpa, odmawiające wszczęcia - na wniosek skarżącej - postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na posesji położonej w mieście K., oznaczonej w ewid. gruntów jako działka nr [...] . Zgodnie z art. 61 § 1 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art. 61a § 1 kpa stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa wyżej, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści zacytowanego przepisu wynika więc, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Krąg stron postępowania w niniejszej sprawie winien być ustalony na zasadach przewidzianych w art. 28 kpa. Stroną na mocy tego przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może go natomiast stanowić interes faktyczny (por. wyroki NSA z 29 stycznia 1991r., sygn. akt IV SA 972/90; z dnia 30 listopada 1993r., sygn. akt II SA 1793/93; z dnia 9 marca 1994r., sygn. akt III SA 1434/93, uchwała NSA z 3 lutego 1997r., OPS 9/96). Przymiot strony nie zależy zatem od istnienia subiektywnego interesu faktycznego, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania, musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w danej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 kpa wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Jak podkreśla się w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu, powyższy przepis powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacjach kiedy oczywistym jest, iż żądanie wszczęcia postępowania wnosi osoba niemająca przymiotu strony i nie wymaga to dodatkowych ustaleń i wyjaśnień, gdyż nie odwołuje się do własnego interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. We wniosku z dnia 17 marca i 13 maja 2014 r., uzupełnionym pismami z 16 maja 2014r., 16 października 2014r. oraz 20 listopada 2015 r. skarżąca zwróciła się do organu o podjęcie działań wobec osób powodujących degradację (lub dewastację) gruntów oraz dokonanie rekultywacji gruntów na działce nr [...] w K. przy ulicy S.. Przepisy, w oparciu o które skarżąca żądała wszczęcia postępowania i które wskazała jako materialnoprawną podstawę wniosku, zawarte są w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm), zwanej dalej ustawą. Rozdział 4 zawiera przepisy odnoszące się do zapobiegania degradacji gruntów, a rozdział 5 – rekultywacji i zagospodarowania gruntów. W ustawie tej nie ma natomiast uregulowań w zakresie ograniczenia hałasu, a skoro skarżąca żądała podjęcia działań na gruncie ustawy, wyłącznie jej przepisy zakreślają granice tego postępowania. Przepis art. 15 ustawy stanowi, że właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi (ust. 1). Właściwy organ wymieniony w art. 5 (starosta, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, oraz dyrektor parku narodowego), ze względu na ochronę gleb przed erozją i ruchami masowymi ziemi, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntów, o których mowa w ust. 1, zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów, lub założenie na nich trwałych użytków zielonych. Właścicielowi gruntów przysługuje zwrot kosztów zakupu niezbędnych nasion i sadzonek ze środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1 (ust. 2). Jeżeli wykonanie nakazu, o którym mowa w ust. 2, spowoduje szkody wynikające ze zmniejszenia produkcji roślinnej, właścicielowi gruntów przysługuje odszkodowanie ze środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, wypłacane przez okres 10 lat (ust. 3). Obowiązek utrzymywania w stanie sprawności technicznej urządzeń przeciwerozyjnych oraz urządzeń melioracji szczegółowych ciąży na właścicielu gruntów, na których znajdują się te urządzenia (ust. 4). W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1 (ust. 5). Stosownie zaś do art. 20 ustawy osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt (ust. 1). Rekultywacji na cele rolnicze gruntów położonych, w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na obszarach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1, a rekultywacji gruntów leśnych i gruntów przeznaczonych do zalesienia - przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa, na zasadach określonych w przepisach o lasach (ust. 2). Rekultywacji na cele inne niż wymienione w ust. 2 pozostałych gruntów zdewastowanych lub zdegradowanych przez nieustalone osoby, w wyniku klęsk żywiołowych lub ruchów masowych ziemi, dokonuje właściwy organ wymieniony w art. 5, przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu państwa lub środków osób zainteresowanych prowadzeniem działalności na zrekultywowanych gruntach (ust. 2a). Rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej (ust. 3). Rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania tej działalności (ust. 4). Jeżeli działalność przemysłowa powodująca obowiązek rekultywacji gruntów prowadzona jest przez kilka osób, obowiązek ten ciąży na każdej z nich, odpowiednio do zakresu działalności powodującej potrzebę rekultywacji (ust. 5). W przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji (ust. 6). Należy w pełni podzielić ocenę Kolegium, że z powyższych przepisów wynika, że ustawa nie upoważnia sąsiadów i innych podmiotów do uznania ich za stronę w tego typu postępowaniach nawet pomimo wystąpienia przez nich ze stosownym wnioskiem. Zawarte w tych przepisach nakazy adresowane są albo do właściciela gruntu (art. 15 ust. 1 i 3), osoby powodującej utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów (art. 20 ust. 1), bądź też do właściwego organu (art. 15 ust. 2 i 5, art. 20 ust. 6). Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z dnia 16 czerwca 2014 r. wynika, że właścicielami działki nr ewid. [...] są M. G. i Z. G. Natomiast D. K. jest właścicielem działek sąsiednich o nr ewid. [...]. W związku z powyższym brak było podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania w oparciu o przepisy ustawy. Skarżąca nie wskazała też żadnego innego przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę jej interesu prawnego. Jej żądania odnoszące się do zastosowania wobec właściciela działki przepisów ustawy mogą wskazywać na istnienie po jej stronie jedynie interesu faktycznego, jednakże brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego. Wobec powyższego właściwym było przyjęcie przez organ, że wniosek w niniejszej sprawie został wniesiony przez osobą niebędącą stroną, co czyni zasadną odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania nie zostały naruszone art. 7, art. 8 i art. 9 kpa. Organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że z argumentacji skargi wynika, że jej autor oczekuje do Sądu uzyskania satysfakcjonującej go informacji w zakresie działań, jakie winny podjąć organy administracji celem przywrócenia zdegradowanego – zdaniem skarżącej – gruntu na działce sąsiedniej do stanu poprzedniego. Ustosunkowując się do powyższego, Sąd w pierwszej kolejności zwraca raz jeszcze uwagę na treść zacytowanych na wstępie przepisów określających kognicję sądów administracyjnych, które upoważnione są wprawdzie do kontroli działania administracji publicznej, ale tylko w granicach poddanych im pod osąd aktów, a więc w tym przypadku - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd nie jest zatem władny ingerować w sferę działań administracji publicznej w innym zakresie. Jak wynika natomiast z uregulowań zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, postępowanie mające na celu rekultywację czy zapobieżenie degradacji gruntów, właściwe organy mogą w każdej chwili zainicjować z urzędu i to od ich oceny zależy podjęcie działań w tym kierunku. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.