II SA/Ke 794/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 sprawy ze skargi S. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz S. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA /Ke 794/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zarządu Dróg na decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], orzekającą o zwrocie na rzecz S. M. - spadkobiercy K. M. nieruchomości zabudowanej, położonej w K. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działka nr 764/18 o powierzchni 1581m2 /obręb 021/, będącej własnością Skarbu Państwa, na podstawie art.9a w związku z art. 136, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r, o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 138 § 2 kpa i art. 127i 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda ustalił, że aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] Skarb Państwa nabył od K. M. nieruchomość oznaczoną jako działka nr 595/1 o powierzchni 1634m2 w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia [...] została przeznaczona pod budowę ulicy N. Ź. W dniu 23 kwietnia 2003r. S. M. wystąpił o zwrot powyższej nieruchomości, jako nie wykorzystanej zgodnie z celem przejęcia. Wywłaszczonej działce nr 595/1 o powierzchni 0,01634ha obecnie w ewidencji gruntów miasta K. odpowiada działka nr 764/18 o powierzchni 0,01581ha. Organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa działka w dniu złożenia wniosku o zwrot znajdowała się w liniach rozgraniczających ulicę Ś., a więc w pasie drogowym tej ulicy. Ze względu na fakt, że przebiega przez nią szereg kabli telefonicznych, które stanowią podziemną sieć infrastruktury technicznej, stanowi ona cześć drogi publicznej, przy czym na uzasadnienie tej tezy przytoczył treść art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego/ wyrok z dnia 29 maja 2003 II SA/Gd 1206/01 -ONSA 2004, nr 2, poz. 72/ nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi, nawet jeżeli zachodzą przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda wskazał, iż mając to na uwadze rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest prawidłowe a Prezydent Miasta powinien rozważyć, czy zwrot tej działki jest prawnie i technicznie możliwy i czy taka decyzja będzie mogła być wykonana. Fakt bowiem, że w/w działka stanowi część pasa drogowego świadczy o tym, że właściciel i tak nie mógłby zagospodarować jej w inny sposób, niż jest ona obecnie wykorzystywana. Wojewoda wskazał także, iż w aktach sprawy brak jest planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia 12 lipca 1975 r. jak i decyzji zatwierdzającej ten plan, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do odszukania i poddania analizie tych dokumentów i tego typu zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego uniemożliwiły ustalenie, czy rzeczywiście zaistniały przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zbędności tej nieruchomości, uzasadniające jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia zdaniem organu odwoławczego jest sam przedmiot zwrotu. We wniosku strona swoim roszczeniem objęła działkę nr 595/1 o pow. 1634 m2 a jak wynika z akt sprawy organ I instancji postępowaniem zwrotowym objął działkę nr 764/18, która jak wynika z mapy sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 27.09.2004r. za nr [...] odpowiada przejętej w 1976 r. działce nr 595/1 o pow. 1643 m2. Skoro zatem organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji zgodnie z roszczeniem strony orzekł o zwrocie działki 764/18 o pow. 1581m2, to wątpliwości zdaniem organu odwoławczego budzi fakt stwierdzenia przez Prezydenta w uzasadnieniu tej decyzji, że " roszczeniem o zwrot objęta została część działki położonej przy ul. Ś., oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka nr 595/1 , której obecnie w ewidencji gruntów m. K. odpowiada działka 764/18 o powierzchni 1581 m 2." Kolejnym "wątpliwym" ustaleniem organu I instancji jest, że "cel publiczny na jaki nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany na jej części. Wobec powyższego przesłanka zbędności, określona przepisami art. 137 ust. 1 i 2ustawy o gospodarce nieruchomościami, została spełniona, a działka podlega zwrotowi na rzecz byłego właściciela". Skoro zatem jak twierdzi Prezydent cel wywłaszczenia został zrealizowany na części, to w stosunku do części nieruchomości nie mogła zaistnieć przesłanka jej zbędności, a ewentualny zwrot winien dotyczyć jedynie pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości, na której cel ten nie został zrealizowany. W związku z powyższym Wojewoda wskazał, iż Prezydent Miasta przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien podjąć działania mające na celu precyzyjne ustalenie celu przejęcia nieruchomości a ponadto mając na uwadze określony przez stronę zakres postępowania zwrotowego ustalić, czy cel przejęcia nieruchomości został zrealizowany, a jeśli tak, to czy realizacja celu dotyczy całej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości czy tylko jej części. Nadto organ odwoławczy wskazał, że w aktach brak jest wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr 622, potwierdzającego, że S. M. jest właścicielem działki przylegającej bezpośrednio do nieruchomości stanowiącej przedmiot zwrotu. Te okoliczności, zdaniem organu II instancji, uzasadniają uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, albowiem wydanie przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji w tym stanie stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności. W skardze na tą decyzję S. M. zarzucił, iż pomimo faktu, że nieruchomość leży w liniach rozgraniczających ulicę Ś. , to od czasu wywłaszczenia w roku 1976 do chwili obecnej nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jakim była budowa ulicy N. Ź. i na gruncie brak jest jakichkolwiek śladów wykonanej inwestycji. Różnica w powierzchni działki pomiędzy działką wywłaszczoną aktem notarialnym o pow. 1634 m2 a zwróconą decyzją Prezydenta o pow. 1581 m2 nie jest wynikiem poczynionych inwestycji na jej części tj. o pow. 53 m2 lecz stanem faktycznym tejże działki na skutek przesunięcia granic sąsiednich. Skarżący nadto zarzucił, iż powołany w akcie notarialnym z 1976 r. plan realizacyjny z 12 lipca 1975 r. nie został wykonany i stracił swoją ważność . Powoływanie się przez Miejski Zarząd Dróg na nową decyzję o lokalizacji inwestycji jedynie potwierdza 30 letni okres niezagospodarowania nieruchomości. Nadto S. M. podniósł, iż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony kilka lat temu co daje podstawę do stwierdzenia, że wniosek Miejskiego Zarządu dróg dot. ustalenia lokalizacji drogi krajowej wpłynął w końcowej fazie postępowania o zwrot. Te okoliczności jego zdaniem przemawiaj za uchyleniem decyzji Wojewody jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu decyzji i wskazując, że pomimo faktu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, brak jest przesłanek uzasadniających jej zwrot z uwagi na to, iż w chwili obecnej stanowi ona część drogi publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej uppsa / sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, przede wszystkim należało zbadać, czy prawidłowo Wojewoda orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia , gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co ma miejsce wówczas, gdy: 1/ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego 2/ postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe / por. komentarz do art. 138 B. Adamiak J. Borkowski Wydawnictwo Beck Warszawa 2005 wydanie 7 str.606/. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji a w szczególności wskazane w nim powody, dla których organ II instancji zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej, w ocenie Sądu nie dawały podstaw do wydania tego typu decyzji. Po pierwsze organ II instancji samodzielnie ustalił, iż przedmiotem żądania zwrotu przez wnioskodawcę była działka 595/1 , której obecnie odpowiada działka nr 764/18 / w tym miejscu wskazać jedynie należy, iż na stronie 2 zaskarżonej decyzji błędnie podano powierzchnię tych działek, wskazując, iż wynosi ona 0,01634 ha i 0,01581 ha, podczas gdy faktycznie powierzchnie te wynoszą odpowiednio 0,1634 ha i 0,1581 ha / tak więc ta okoliczność nie wymagała dodatkowego wyjaśnienia. Po drugie organ ten wskazał, iż zachodzi jego zdaniem potrzeba przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci planu realizacyjnego powołanego w akcie notarialnym z 1976 r. oraz decyzji zatwierdzającej ten plan. Porównując zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego z postępowaniem mającym na celu przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów należy dojść do przekonania, iż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania w takiej części, która uzasadniałaby zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Ponadto wątpliwości budzi zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie niedopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości / w tym miejscu ponownie wskazać należy, iż skoro zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja zachodziła, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji/ z uwagi na fakt, iż stanowi ona część drogi. Otóż jak wynika z ustaleń organu I instancji, poczynionych w oparciu o wyniki przeprowadzonych oględzin, działka nr 764/18 stanowi teren w części zabudowany budynkiem mieszkalnym drewnianym z murowaną częścią gospodarczą, ma kształt trapezu, jest uzbrojona w energię elektryczną, przebiega przez nią sieć teletechniczna, usytuowana jest na niej studnia kopana z kręgów betonowych a pozostała jej część jest zarośnięta trawą. Od zachodu działka przylega do nieruchomości wnioskodawcy. Zgodnie z art. 4 pkt 2 Ustawy o drogach publicznych określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową , przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Skoro na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy nie ma żadnych urządzeń, przeznaczonych do ruchu, brak jest podstaw do uznania, iż na nieruchomości tej znajduje się droga w rozumieniu tego przepisu. Dlatego też powołany w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. II SA/ Gd 1206/01 zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. W niniejszej bowiem sprawie faktycznie nie doszło do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ani też nie usytuowano na niej żądnych urządzeń, o jakich mowa w art. 4 pkt 2 Ustawy o drogach publicznych. Takiej oceny nie zmienia fakt, iż przez działkę przebiega sieć teletechniczna. To bowiem, że w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. /Dz. U. Nr 43 poz.430/, określającego jakim warunkom technicznym powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidziano, iż w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy / ulicy / mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi nie może oznaczać, że przez fakt usytuowania takich urządzeń przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż w świetle znajdujących się w aktach dokumentów budzi wątpliwości ustalenie, że cała nieruchomość, oznaczona obecnie jako działka Nr 768/18 a wcześniej jako działka Nr 595/1, stanowi własność Skarbu Państwa. Mianowicie wskazać należy, iż do wywłaszczenia doszło nie na skutek decyzji wywłaszczeniowej lecz umowy cywilnej zawartej w formie aktu notarialnego. Tak więc do tego typu umowy mają zastosowania przepisy i zasady obowiązujące w prawie cywilnym. Jedną z takich zasad jest zasada nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet , która oznacza, że nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw niż sam posiada. Ze znajdującego się we aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia 15 grudnia 1972 r. wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka Nr 595 o pow. 0,29 ha, której część stanowiła działka 595/1, był K. M. syn W. i K. - ojciec wnioskodawcy, który zmarł 6 grudnia 1974 r. Tymczasem do aktu notarialnego w dniu 23 grudnia 1976 r. przystąpił K. M. syn K. i A., który oświadczył, iż nie posiada dokumentu stwierdzającego jego tytuł własności do powyższej działki a jedynie oświadczył, że jest jej samoistnym posiadaczem. Z postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] wynika, iż spadek po K. M. / właścicielu nieruchomości / nabyli żona A. M. w - części oraz dzieci J. M., K. M., S. M. i C. K. w 3/16 części każde z nich. Z powyższego wynika, iż sprzedający na rzecz Skarbu Państwa K. M. w chwili zawierania umowy był tylko współwłaścicielem z tytułu spadkobrania tej nieruchomości, w związku z czym na nabywcę - Skarb Państwa - mogła przejść tylko własność udziału w tej nieruchomości/ z umowy wynikało, że nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej, tak więc nie mogła działać rękojmia wiary publicznej chroniąca nabywcę/. Tymczasem organy obu instancji przyjęły, że cała nieruchomość stanowi własność Skarb Państwa. Ponieważ przedmiotem zwrotu na podstawie art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być tylko nieruchomość wywłaszczona / a w sprawie tej wywłaszczony został tylko udział w tej nieruchomości/ przedmiotem zwrotu w niniejszej sprawie może być tylko udział w nieruchomości, jaki należy do Skarbu Państwa na podstawie umowy z 1976 r. Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 i 77 § 1 kpa a także art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też podlega ona uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145§1 pkt. 1a i c uppsa. Stosownie do art. 152 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, natomiast na podstawie art. 200 tej samej ustawy zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania.