II SA/Ke 794/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grabowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 listopada 2013r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza S. z dnia 25 marca 2013r. znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. FannSygn. akt II SA/Ke 794/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] nr [...] odmawiającą nakazania A. W. – właścicielowi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] – wykonania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na nieruchomości położonej pod adresem [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 nr 25, poz. 150, zwanej dalej "ustawą") wynika, iż wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest stwierdzenie, że określona działalność osoby fizycznej wpływa negatywnie na środowisko. Przedmiotowe postępowanie toczy się z wniosku J. G. (dalej określanego jako "skarżący") o wydanie wobec A. W. - właściciela Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "WIGA" - orzeczenia o zakazie prowadzenia działalności produkcyjno-gospodarczej. Wniosek o powyższej treści podtrzymywany był w toku całego postępowania. Organ wyjaśnił, że w zakresie obowiązków, o jakich mowa w art. 363 ustawy, nie mieści się nakazanie zaprzestania eksploatacji określonego urządzenia lub instalacji. Tym bardziej brak jest podstaw do uznania, iż na podstawie w/w przepisu organ mógłby nakazać zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że A. W. prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy w K.. Na zlecenie organu Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. przeprowadził kompleksową kontrolę na terenie w/w przedsiębiorstwa w której ustalono, że znajdują się tam: budynek byłej stolarni z 1984 r. (141 m2), gdzie obecnie prowadzone są naprawy i serwis wózków widłowych, dwukondygnacyjny budynek socjalno-biurowy z 1998 r. wykorzystywany jako biuro i magazyn (ok. 150 m2) oraz obecnie niewykorzystywany w prowadzonej działalności budynek suszarni z 1995 r. (90,4 m2). Stwierdzono też, że na terenie przedsiębiorstwa nie jest prowadzona produkcja palet ani jakakolwiek inna produkcja stolarska. Stosowany do ogrzewania pomieszczeń kocioł jest instalacją powszechnie używaną również w domach mieszkalnych i w przypadku stosowania właściwego paliwa nie stanowi szczególnego zagrożenia dla środowiska. Nadto, występujące w przedsiębiorstwie zużycie wody nie daje podstaw do twierdzenia, że jest ono nadmierne, a na terenie jednostki dochodzi do powstawania np. ścieków technologicznych z mycia naprawianych wózków. Organ stwierdził też, że teren przedsiębiorstwa nie jest utwardzony i skanalizowany. Z uwagi na brak separatora oraz osadnika mycie pojazdów na tej posesji jest zabronione w myśl § 4 pkt 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w Stąporkowie z dnia 21 grudnia 2012 r. Nr XXXII/264/2012. Odpady niebezpieczne wytwarzane w przedsiębiorstwie w skali jednego roku nie przekraczają ilości określonych w informacji złożonej do Starostwa Powiatowego w K.. Zgodnie z art. 180a ustawy, pozwolenie na wytwarzanie odpadów winien posiadać podmiot, który wytwarza odpady niebezpieczne w ilości powyżej 1 Mg/rok, zaś przedsiębiorstwo nie wytwarza odpadów niebezpiecznych ponad w/w ilość. Dla A. W. nie była wydana decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanym do środowiska, a okresowe funkcjonowanie urządzeń zamkniętych w warsztacie nie powinno stanowić uciążliwości hałasowych dla terenów sąsiednich. Brak jest zewnętrznych punktowych źródeł hałasu. Ruch pojazdów po terenie posesji nie jest zorganizowany, stąd trudno określić uciążliwość hałasową dla terenów sąsiednich w tym zakresie. Ponadto, odstąpiono od przeprowadzenia pomiarów emisji hałasu na terenie przedsiębiorstwa z uwagi na niewyrażenie zgody przez B. G.. W ocenie organu, zebrane dowody nie wykazały, by działanie A. W. negatywnie oddziaływało na środowisko. Nie zachodziły więc podstawy do zastosowania art. 363 ustawy i wydania przez Burmistrza decyzji nakazującej zaprzestania prowadzenia w/w działalności gospodarczej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nieprzestrzegania przez A. W. przepisów określonych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez realizację m.in. obowiązków określonych w regulaminie. W przypadku stwierdzenia ich niewykonania wójt, burmistrz lub prezydent miasta wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Kolegium dodało, że jeśli skarżący uważa, iż niekorzystne oddziaływanie na środowisko jest efektem prowadzenia działalności w obiektach wybudowanych bez pozwolenia na budowę, to winien zwrócić się w tym zakresie do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Na powyższą decyzję J. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., wnosząc o zbadanie lokalizacji zakładu stolarskiego pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności z tymi, które zostały określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie. Wniósł również o zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami (także techniczno-budowlanymi), kompletności projektu budowlanego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Na ewentualność stwierdzenia przez Sąd, że pozwolenie na budowę zakładu stolarskiego nie zostało wydane i że nie dopuszczono budynków do użytkowania, skarżący wniósł o wydanie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w budynkach, które nie spełniają wymogów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 28 października 2013 r. skarżący, uzupełniając zarzuty skargi, podniósł: - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakład stolarski był wybudowany zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, a właściciele tego zakładu wykonują usługi podstawowe nieuciążliwie, że brak jest jednoznacznych dowodów na to, że ich działalność niekorzystnie wpływa na środowisko; - niedopełnienie obowiązków i przekroczenie uprawnień przy wydawaniu pozwolenia na budowę i rozbudowę zakładu stolarskiego; - wprowadzanie w błąd i poświadczenie nieprawdy przy podaniu danych o wydanych pozwoleniach na budowę i rozbudowę zakładu stolarskiego w czasie toczących się postępowań przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K., Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach i Naczelnym Sądem Administracyjnym w Krakowie; - bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. wobec właścicieli zakładu stolarskiego, którzy od 1984 r. produkowali skrzynie na amunicję dla Wojska Polskiego i palety oraz wykonywali remonty samochodów ciężarowych, wózków widłowych, pojazdów budowlanych i samochodów osobowych. Z uwagi na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o zmianę decyzji i zamknięcie działalności w budynkach, które powstały nielegalnie - bez pozwolenia na budowę, niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego oraz w których od kilkudziesięciu lat prowadzona jest działalność negatywnie oddziałująca na środowisko. Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy w S. wielokrotnie umarzał postępowania w sprawie samowoli budowlanej zakładu stolarskiego, suszarni drewna oraz zbiornika do gromadzenia ścieków. Pierwszy budynek powstał w 1984 r. bez pozwolenia na budowę. W 1998 r. dokonano rozbudowy zakładu oraz postawiono budynek socjano-biurowy i magazyn. Następnym budynkiem był budynek suszarni, również jako samowola budowlana. W budynkach tych od kilkudziesięciu lat prowadzono produkcję skrzyń na amunicję dla wojska oraz produkowano palety. W 2008 r. zakład stolarski kupili małżonkowie W. i prowadzą dalej produkcję palet, naprawę samochodów ciężarowych, wózków widłowych i samochodów osobowych (mycie silników, karoserii i podwozi, wymiana oleju, malowanie karoserii, konserwacja podwozi, spawanie, szlifowanie). Wszystkie te pojazdy są sprowadzane z terenu UE, na co wskazują numery rejestracyjne uwidocznione na zdjęciach dołączonych do wniesionego przez skarżącego pisma. Skarżący dodał, że Burmistrz Miasta i Gminy w S. dotąd nie podjął żadnych działań zmierzających do przywrócenia równowagi ekologicznej ani nie wyjaśnił czy lokalizacja zakładu jest zgodna z planem przestrzennego zagospodarowania, choć SKO w K. zobowiązało go do zbadania zgodności lokalizacji z planem zagospodarowania przestrzennego. Podniósł, że w Planie Przestrzennego Zagospodarowania Gminy Stąporków na lata 1980 - 1995 oraz zmienionym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Stąporków z dnia 29 grudnia 2011 r. na terenie wsi C. nie dopuszcza się lokalizacji zakładów i przedsiębiorstw. Zarówno w Planie jak i w Studium na zlokalizowanych działkach dopuszcza się jedynie budynki z przystosowaniem na potrzeby mieszkalno - pensjonatowe - usługi. Ponadto, wg Planu i Studium na powyższych działkach powinno znaleźć się 30% zieleni. Tymczasem na terenie funkcjonowania przedsiębiorstwa nie ma nawet 1 m2 zieleni. Na dowód powyższego skarżący załączył: Plan Przestrzennego Zagospodarowania Gminy Stąporków na lata 1980 – 1995, Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Stąporków z grudnia 2011 r., zdjęcia z terenu działalności przedmiotowego przedsiębiorstwa oraz decyzję nr 2/2008 o warunkach zabudowy wydaną dla A. T., będącą dowodem na niemożność lokalizacji zakładów i przedsiębiorstw. Skarżący przedłożył również pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...] skierowane do Burmistrza Miasta i Gminy w S., w którym Kolegium wskazuje, że właściciele nie posiadają dokumentacji dotyczącej wybudowanego zakładu stolarskiego i w którym to piśmie Kolegium stwierdza, że Burmistrz nie zbadał lokalizacji prowadzonej działalności zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na dokonanie właściwej kwalifikacji prawnej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej ustawa "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez badanie legalności, czyli zgodności z prawem wydawanych aktów, w tym decyzji administracyjnych. Sąd administracyjny, kontrolując legalność aktów wydawanych przez organy administracji publicznej, nie jest związany zarzutami jak i wnioskami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona (art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a). Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.237 j.t.) dalej k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W ramach tej dyspozycji mieści się przepis art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w całym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organy mogą skutecznie działać jedynie w określonym miejscowo i rzeczowo zakresie, a właściwość muszą uwzględniać z urzędu. Należy podkreślić, że zasada ta dotyczy każdego rodzaju właściwości oraz obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowania administracyjnego, a zatem w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, postępowaniu odwoławczym oraz postępowaniach nadzwyczajnych, a także na wszystkich etapach tych postępowań (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 365/10 dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie właściwości organu skutkuje nieważnością rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W orzecznictwie jest przyjęte, że art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wprowadza żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, co oznacza, że każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. Zaistnienie tej wady powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia, bez względu na jego merytoryczną trafność. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S., z dnia 25 [...] r., którą organ odmówił nakazania A. W. - właścicielowi Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] – wykonywania czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko na nieruchomości położonej w [...]. Podstawą wydania decyzji stanowił przepis art. 363 ustawy. Przepis ten przyznaje wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta kompetencje do wydania decyzji nakazującej osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, dokonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Z kolei przepis art. 362 ustawy daje uprawnienie do nałożenia obowiązków w nim określonych (ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, przywrócenia środowiska do stanu właściwego) - organowi ochrony środowiska - jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko. Organem ochrony środowiska jest starosta (art. 378 ust 1 ustawy). Definicje legalną podmiotu korzystającego ze środowiska zawiera przepis art. 3 pkt 20 ustawy. Podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu tego przepisu jest – przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 i Nr 180, poz. 1280), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki, - jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, oraz osoba fizyczna niebędącą przedsiębiorcą, lub osobą prowadzącą działalność wskazaną wyżej, korzystająca ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą oraz wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z zestawienia przepisów art. 362 i art. 363 ustawy wynika, że kwestie związane z ograniczeniem lub wyeliminowaniem uciążliwości w korzystaniu ze środowiska pozostają we właściwości różnych organów administracji, które dysponują też różnymi środkami zmierzającymi do ograniczenia negatywnego wpływu na środowisko. Organami którym zostały przyznane kompetencje podejmowania środków zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko są starosta oraz wójt, (burmistrz prezydent miasta), z tym, że kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczone zostały wyłącznie do osób fizycznych, które nie są podmiotami korzystającymi ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek J. G. w przedmiocie prowadzenia nielegalnej działalności przemysłowej przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [...] A. W.. A. W., jak wynika z ustaleń organów prowadzi działalność gospodarczą zgodnie z zaświadczeniem o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy w K.. Jest zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czyli podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy. Ustalenia faktyczne w przedmiocie wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko koncentrowały się na prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Nie dotyczyły A. W. jako osoby fizycznej korzystającej ze środowiska powszechnie lub w sposób zwykły (art. 4 ust 1 i 3 ustawy). Zauważyć należy, że w piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r., przekazującym wniosek J. G. z dnia 22 marca 2011 r. Burmistrzowi S., Kolegium zwracało uwagę na konieczność zbadania przesłanek podmiotowych decydujących o właściwości organu do podjęcia postępowania. Jak wskazano wyżej uprawnienia do nałożenia obowiązków na podmiot korzystający ze środowiska, który negatywnie oddziałuje na środowisko, zostały przyznane organowi ochrony środowiska - staroście Z powyższego wynika, że Burmistrz S. nie był organem właściwym do orzekania, zatem postępowanie prowadzone przed tym organem dotknięte jest wadą nieważności, o której stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaistnienie tej wady powoduje konieczność wyeliminowania rozstrzygnięcia, bez względu na jego merytoryczną trafność. Mając na uwadze powyższe, należało stwierdzić nieważność decyzji organu pierwszej instancji na podstawie 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a W sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy był zobligowany, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie. Utrzymując w mocy decyzję Burmistrza S. dotkniętą wadą nieważności, Kolegium naruszyło prawo procesowe (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd na podstawie art. 152 tej ustawy orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 1 ustawy p.p.s.a Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i wyda stosowne rozstrzygnięcie.