II SA/Ke 798/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 16 kwietnia 2000r. nr XI/94/2000 w przedmiocie utrzymania limitu dopłat do wody pitnej dla indywidualnych odbiorców na terenie Miasta i Gminy Osiek p o s t a n a w i a odrzucić skargę. II SA/Ke 798/15 UZASADNIENIE Uchwałą nr XI/94/2000 z 16 kwietnia 2000 r. Rada Miejska w Osieku na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) postanowiła utrzymać limit dopłat do wody pitnej dostarczanej przez Kopalnie i Zakłady Chemiczne Siarki "Siarkopol" w Grzybowie z ujęcia zlokalizowanego w miejscowości Wiązownica, w ilości 5m3 miesięcznie dla indywidualnych odbiorców na terenie Miasta i Gminy Osiek zgodnie z rozliczeniem na podstawie wskazań urządzenia pomiarowego (§ 1). Wykonanie uchwały zlecono Zarządowi Miasta i Gminy w Osieku (§ 2). Postanowiono również, że traci moc Postanowienie Rady Miasta i Gminy w Osieku z 16 maja 1996 r. w sprawie ustalenia limitu dopłat do wody pitnej na gospodarstwo indywidualne w okresie miesięcznym. Skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Prokurator Rejonowy w Staszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając istotne naruszenie art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na utrzymaniu limitu dopłat do wody pitnej bez umocowania prawnego i podstawy ustawowej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że art. 18 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, a stanowienie aktów prawa miejscowego wymaga ustanowionego expressis verbis w ustawie upoważnienia, którego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. W ocenie skarżącego w oparciu o ww. przepis Rada Miasta Osiek nie posiadała kompetencji do podejmowania uchwały. Prokurator zauważył, że nawet gdyby uznać, że zaskarżona uchwała ma podstawę prawną to i tak jej treść istotnie narusza prawo, bowiem zawiera utrzymanie limitu dopłat do wody pitnej dla indywidualnych odbiorców, w sytuacji, gdy w uchwale z 17 lutego 2015 r. zatwierdzającej taryfy nie przewidziano indywidualnych odbiorców jako taryfowej grupy odbiorców usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, bowiem zawiera elementy prawa miejscowego obowiązującego na terenie Miasta i Gminy Osiek. Zawiera normę generalną, bowiem skierowana została do mieszkańców gminy – właścicieli nieruchomości, odbiorców indywidualnych wody i odprowadzania ścieków, oraz normę abstrakcyjną wyrażającą się w obowiązku ponoszenia opłat za dostarczaną wodę i odprowadzenie ścieków, a tym samym skorzystania z dopłat w limicie ustanowionym przez radę. W związku z tym, zdaniem prokuratora, wniesienie skargi nie jest ograniczone jakimkolwiek terminem. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Osieku wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że w momencie podejmowania zaskarżonej uchwały istniała podstawa prawna do jej podjęcia, akt został przekazany w trybie nadzoru do legalizacji Wojewodzie Świętokrzyskiemu, który nie stwierdził jego nieważności. Utrzymanie uchwały w obrocie prawnym jest w ocenie organu zgodne z zasadami współżycia społecznego i interesem mieszkańców gminy Osiek. W związku z powstaniem Kopalni Siarki Osiek obniżył się poziom wód gruntowych i utrudniony został dostęp do wody pitnej. Uciążliwość funkcjonowania kopani jest znaczna, a utrzymanie limitu dopłat jest formą rekompensaty dla mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wobec oczywistego faktu, że skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z 16 kwietnia 2000 r. złożona została w terminie przekraczającym 6 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, w pierwszej kolejności koniecznym było zbadanie, czy stanowi ona akt prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). O kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa powszechnie obowiązującego nie decyduje sam fakt podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, ale jego cechy materialne i formalne. Należy brać tu pod uwagę charakter ustanawianych norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Z wyjaśnień udzielonych przez Burmistrza Miasta i Gminy Osiek podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 4 listopada 2015 r. wynika, że aktualnie właścicielem ujęcia wody w Wiązownicy jest Propol Sp. z o.o., w której 100% udziałów ma Gmina Połaniec. Z tą spółką Gmina Osiek zawarła umowę cywilną i w oparciu o nią zakupuje wodę i dopłaca za 5m3 do każdego gospodarstwa domowego. Wcześniej właścicielem spółki Propol była Kopalnia Siarki Siarkopol w Grzybowie. Gospodarstwo domowe, które zużywa więcej niż 5m3 wody ponosi opłaty za nadwyżkę. Podjęcie tej uchwały było podyktowane chęcią zrekompensowania mieszkańcom gminy uciążliwości związanych z funkcjonowaniem kopalni siarki. Jak widać zatem, zaskarżona uchwała stanowiła od początku podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy dwoma podmiotami: Gminą Osiek oraz Gminą Połaniec (ew. przedsiębiorstwem świadczącym usługę dostawy wody, w której Gmina Połaniec ma 100% udziałów), w której pierwsza płaci drugiej za każde 5m3 wody zużytej przez jedno gospodarstwo domowe. Uchwała nie jest zatem adresowana do mieszkańców gminy, a poprzez realizację zawartej w niej treści w drodze umowy cywilnoprawnej, nie rozstrzyga wprost o ich prawach i obowiązkach. Bezpośredni skutek uchwały obejmuje sposób rozliczenia zakupionej przez Gminę Osiek wody z jej dostawcą i jedynie pośrednio wpływa na sytuację mieszkańców tej gminy, którzy za wodę w ilości 5m3 płacić nie muszą. Uchwała nie ma więc charakteru generalnego, co jest warunkiem uznania jej za akt prawa miejscowego (por. także uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 256/07). W konsekwencji zaskarżona uchwała - jako niebędąca aktem prawa miejscowego - mogła zostać skutecznie zaskarżona przez prokuratora jedynie w terminie sześciu miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Tymczasem Prokurator nadał skargę w dniu 4 sierpnia 2015 r. a więc prawie 15 lat po upływie tego terminu. Wobec powyższego skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.