II SA/Ke 799/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach z dnia 18 grudnia 2006 r. nr I/10/2006 w przedmiocie ustalenia wysokości ryczałtów członków Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; Wojewoda Świętokrzyski w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 oraz 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm.) wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem Uchwały Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie ustalenia wysokości ryczałtów członków Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach. Powołanej uchwale zarzucił naruszenie prawa poprzez podjęcie uchwały bez podstawy prawnej i wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Świętokrzyski przedstawił następujące rozważania: Uchwałą z dnia 18 grudnia 2006r. Zgromadzenie Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach ustaliło ryczałt w związku z pełnionymi w Międzygminnym Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach funkcjami, odrębnie dla Przewodniczącego Zgromadzenia, Zastępcy Przewodniczącego Zgromadzenia, Sekretarza Zgromadzenia, Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, Członków Zarządu oraz pozostałych członków Zgromadzenia. W § 3 uchwały ustalono, że ryczałt ulega zmniejszeniu w przypadku nieobecności na posiedzeniu. Zgodnie z definicją (słownik Języka Polskiego PWN) "ryczałt" to kwota o ustalonej z góry wysokości, przeznaczona na jakieś wydatki, wyliczona bez podziału na poszczególne pozycje. Jest to jedynie określenie sposobu obliczenia należności. Z treści przywołanej uchwały wynika, że wypłata ryczałtu ma związek z pełnionymi w Międzygminnym Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach funkcjami, jest to więc wynagrodzenie z tytułu pełnienia szczególnych obowiązków lub funkcji, w tym przypadku członka Zgromadzenia lub członka Zarządu. Pomimo braku legalnej definicji "diety", jest ona rodzajem świadczenia służącego rekompensowaniu strat w normalnie osiąganych dochodach za czas wykonywania funkcji w organach społecznych, albo będącego rodzajem wynagrodzenia dla tych osób, które nie osiągają tego rodzaju świadczeń, stanowiąc rekompensatę za niemożliwość osiągania wynagrodzenia w czasie pełnienia tych funkcji. W ustawie o samorządzie gminnym brak jest normy prawnej dającej uprawnienie organom związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków zgromadzenia ani zarządu takiego związku. W szczególności nie można zgodzić się z poglądem, że upoważnienie do wydania uchwały w tym zakresie stanowić będzie art. 25 ust. 4-8 oraz art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność, iż statut Związku Międzygminnego przewiduje w § 11 pkt 12, że do zadań Zgromadzenia należy m.in. "ustalenie diet dla członków zgromadzenia", nie może legitymizować podjęcia uchwały z dnia 18 grudnia 2006r., ponieważ możliwość przyznania tym osobom diety i zwrotu kosztów podróży powinna wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej. Wielokrotnie w orzecznictwie NSA, m.in. w wyroku z dnia 13 marca 2013r., sygn. akt II OSK 2726/12 przedstawiano pogląd, zgodnie z którym przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy jako organu, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Podkreślić należy, że status prawny rady i radnych nie jest tożsamy. Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy, radni zaś są przedstawicielami lokalnej społeczności pochodzącymi z wyborów powszechnych, bezpośrednich równych i tajnych. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi - co do zasady - są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego, a także wykonawczego związku międzygminnego są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest bowiem jednoznacznych normatywnych podstaw kompetencyjnych do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, ustalane przez radę, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W takim przypadku należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone osoby pełnią powierzoną funkcję społecznie. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, brak jest podstawy prawnej do podjęcia uchwały przyznającej członkom zgromadzenia związku międzygminnego wynagrodzenia (diet) z tytułu funkcji pełnionych w organach związku, co uzasadnia żądanie stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z 93 ust. 1 i w zw. z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Międzygminny Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ ten podał, że przedmiotowa uchwała została przesłana do Wojewody Świętokrzyskiego w ustawowym terminie wynikającym z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. wraz z pismem z dnia 19 grudnia 2006r. - znak MZWiK 688/2006. Organ nadzoru nie wstrzymał wykonania przedmiotowej uchwały, ani też nie stwierdził jej nieważności. Z adnotacji znajdujących się pod tekstem uchwały załączonej do skargi przez stronę skarżącą wynika jednoznacznie, że uchwała ta była poddana kontroli przez Oddział Obsługi Prawnej Wojewody Świętokrzyskiego i podlegała kontroli merytorycznej radcy prawnego Wojewody Świętokrzyskiego, który nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości. Okoliczności te nie budzą żadnych wątpliwości. Dopiero po upływie ponad 8 lat Wojewoda Świętokrzyski dopatruje się, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem prawa, gdyż została podjęta bez podstawy prawnej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że postanowienia Statutu, o których mowa w § 11 pkt 12, nie mogą legitymować podjęcia uchwały z dnia 19 grudnia 2006r., zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowy Statut również podlegał kontroli przez Wojewodę w trybie nadzoru i Wojewoda w tej kwestii nie zgłaszał żadnych uwag czy zastrzeżeń. Skoro Statut Związku, w tym jego postanowienia dotyczące kompetencji Zgromadzenia, jako organu uchwałodawczego nie zostały zakwestionowane, to nie można uznać braku kompetencji tego organu do działania w zakresie kompetencji określonych w Statucie. Odnośnie powołanych w skardze orzeczeń organ zauważył, iż wskazują one na brak uprawnień zgromadzenia związku międzygminnego do stanowienia przepisów regulujących wysokość diet dla członków zgromadzenia takiego związku, natomiast nie odnoszą się do kwestii ryczałtów i stwierdzają, iż nie może być przyznana stosowna gratyfikacja dla członków zgromadzenia stanowiąca zwrot poniesionych kosztów. Należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie sygn. akt III SA/Lu 732/11 wyraził pogląd, iż: "Ubocznie skład orzekający wyraża pogląd, że członkom zgromadzenia związku międzygminnego przysługuje zwrot rzeczywiście poniesionych kosztów podróży, o ile te koszty nie zostały pokryte przez gminy - uczestników związku. Nie można bowiem wymagać od osób pełniących pewne funkcje społecznie, w interesie społeczności lokalnej, aby działały altruistycznie i "dopłacały do wykonywanych funkcji". Analogiczny pogląd został wyrażony przez Kazimierza Bandarzewskiego, adiunkta w Katedrze Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego, który stwierdził że: "Dopuszczalne jest jednak, aby rada gminy (zgromadzenie związku) podjęła uchwałę w sprawie zwrotu kosztów z tytułu uczestnictwa w zgromadzeniu" (Rzeczpospolita 13.02.2014, samorząd.rp.pl.). Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że Zgromadzenie działało bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dopuszczalność skargi Wojewody Świętokrzyskiego wynika z przepisów art. 93 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., które pozwalają organowi nadzoru na zaskarżenie uchwał organu związku międzygminnego do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 86 tej ustawy wojewoda jest organem nadzoru we wszystkich sprawach, z wyłączeniem spraw finansowych zastrzeżonych do właściwości regionalnej izby obrachunkowej. Zaskarżoną przez Wojewodę Świętokrzyskiego Uchwałą Nr I/10/2006 z dnia 18 grudnia 2006r. Zgromadzenie Międzygminne Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach, wskazując jako podstawę prawną § 11 pkt 12 Statutu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach, uchwaliło zasady naliczania i sposób wypłaty ryczałtów członków tego Zgromadzenia (§ 1), ustalając te ryczałty w związku z pełnionymi w MZWiK w Kielcach funkcjami (§ 2) osobno dla: Przewodniczącego Zgromadzenia, Zastępcy Przewodniczącego Zgromadzenia, Sekretarza Zgromadzenia, Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej, Członków Zarządu i pozostałych członków Zgromadzenia (§ 2). W uchwale postanowiono także o zmniejszeniu ryczałtów o 20% w przypadku: nieobecności na posiedzeniu Zgromadzenia i w przypadku każdorazowej nieobecności na posiedzeniu Zarządu (§ 3). W § 2 wskazano podstawę do ustalenia wysokości ryczałtów miesięcznych, którą stanowi kwota bazowa określona w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Powołany w uchwale § 11 pkt 12 Statutu Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach stanowi, że "do właściwości Zgromadzenia należy podejmowanie uchwał w sprawach ustalania diet dla członków Zgromadzenia". Zaskarżona uchwała nie odwołuje się do żadnego przepisu rangi ustawowej, lecz do zapisu statutu. Skoro tak, to pomimo odmiennego określenia świadczenia w uchwale, tzn. "ryczałt", a nie "dieta", uznać należy, że w ocenie Zgromadzenia Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w Kielcach zachodziła tożsamość tych pojęć. Należy podzielić przedstawione w skardze stanowisko, że pomimo braku legalnej definicji "diety", jest ona rodzajem świadczenia służącego rekompensowaniu strat w normalnie osiąganych dochodach za czas wykonywania funkcji w organach społecznych, albo będącego rodzajem wynagrodzenia dla tych osób, które nie osiągają tego rodzaju świadczeń, stanowiąc rekompensatę za niemożliwość osiągania wynagrodzenia w czasie pełnienia tych funkcji. W skardze na powyższą uchwałę Wojewoda Świętokrzyski podniósł zarzut niezgodności uchwały z art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle powołanego art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rad gminy, zaś stosownie do art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przed radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Przystępując do oceny przedstawionego w skardze zarzutu naruszenia tych przepisów należy zauważyć, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydencji miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Stosowanie, na podstawie art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku odpowiednio przepisów dotyczących rady gminy, nie oznacza odesłania tym przepisem do odpowiedniego stosowania przepisów odnoszących się do radnych. Należy podzielić stanowisko Wojewody, że rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Odmienna jest także sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi są do zasady wójtowie gmin uczestniczących w związku. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet. Art. 25 ust. 4 stanowiący, że na zasadach ustalanych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych odnosi się do radnych, czyli osób wchodzących w skład organu stanowiącego i kontrolnego gminy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że uprawnionym do ustalenia zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia, a także dla członków zarządu związku międzygminnego jest to zgromadzenie. Należy zauważyć, że problem ten był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego; wyrażono go w wyrokach: z dnia 13 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2726/12, z dnia 27 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 506/13, II OSK 493/13, II OSK 669/13 oraz z dnia 15 października 2013r. sygn. akt II OSK 2072/13, z dnia 8 października 2014r., sygn. akt II OSK 1275/14. Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażony w tej kwestii pogląd, przedstawiony wyżej. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 28 sierpnia 2013r. (sygn. akt II OSK 506/13) przepisy art. 69 ust. 3 w zw. z art. 25 ust. 4 u.s.g., objęte zarzutami skargi, nie regulują strefy uprawnień obywateli, ale stanowić mają umocowanie organu do ustalenia diet. Chodzi tu w istocie o przyznanie organowi kompetencji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Przyjmując, że w demokratycznym państwie prawnym aktywność władzy publicznej ograniczona jest poprzez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej. Nie można zatem na podstawie tych przepisów wywieść uprawnienia do przyznania przez zgromadzenie związku diet członkom zarządu. Na rozprawie przez Sądem orzekającym w sprawie, pełnomocnik Związku podał, że Związek nie twierdzi, że w sprawie ma zastosowanie art. 25 ust. 4 u.s.g. oraz art. 69 ust. 4 u.s.g., lecz art. 64 ust. 3 u.s.g. i art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g., związany z faktem przekazania przez gminę związkowi wykonywania zadań przypisanych ustawowo gminom oraz zadań umożliwiających realizację zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb społecznych. Zgodnie z powołanym przepisem art. 64 ust. 3 u.s.g. prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku, zaś zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g. statut związku powinien określać zasady udziału w kosztach wspólnej działalności, zasadach i pokrywaniu strat związku. Odnosząc się do tego wskazać należy, że formuła związku międzygminnego jest oparta na dobrowolności, gminy zatem mogą ale nie muszą korzystać z tej formy współpracy w celu wykonywania zadań publicznych. W ramach takiej współpracy związek wykonuje wspólnie zadania publiczne zrzeszonych gmin, działając w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Przysługują mu takie same uprawnienia i obowiązki, jakie mają gminy w związku z wykonywaniem przekazanych zadań. Brak jest racjonalnego powodu, aby przyjąć na podstawie art. 64 ust. 3 u.s.g. i art. 67 ust. 2 pkt 6 u.s.g., że gmina cedując swoje kompetencje na związek międzygminny nie będzie ponosiła kosztów związanych z udziałem jej przedstawicieli w działaniach mających na celu realizację powierzonych zadań, w tym związanych z uczestnictwem w obradach organów związku. Gmina przystępując do związku międzygminnego i decydując się na podjęcie tego typu współpracy, powinna rozważać konieczne nakłady oraz spodziewane korzyści (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2014r. sygn. akt II OSK 1275/14). Proponowana przez Związek interpretacja powołanych przepisów, polegająca na wywodzeniu z nich uprawnień do przyznawania przez zgromadzenie związku diet (ryczałtów) członkom zarządu, członkom związku nie może być uznana za prawidłową. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, przy czym w zakresie normatywnym, wiążącym się z przyznaniem określonych uprawnień lub nakładaniem obowiązków upoważnienie do podjęcia właściwego aktu musi być skonkretyzowane w przepisach materialnoprawnych. Brak było przepisu obowiązującego w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i brak jest przepisu w obowiązującym stanie prawnym, który dawałby uprawnienie organom zgromadzenia związku międzygminnego do ustalania wysokości diet dla członków zarządu i członków związku międzygminnego. Nie sposób również wywodzić uprawnienia związku międzygminnego do ustalania zasad przyznawanie diet z postanowień Statutu Międzygminnego Związku Wodociągów Kanalizacji w Kielcach, skoro z przepisów ustaw kompetencyjnych taka kompetencja nie wynika. Nie było rzeczą Sądu orzekającego w sprawie niniejszej dokonanie oceny odpowiednich zapisów Statutu, w tym § 11 pkt 12, który nie stanowił przedmiotu zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli zaskarżonej uchwały w punktu widzenia obiektywnego kryterium legalności uznał, że zaskarżona uchwała, podjęta bez podstawy prawnej dotknięta jest wadą uzasadniającą jej nieważność. Nie zmienia tego okoliczność podniesiona przez Związek, że zaskarżona uchwała, jak i Statut podlegały kontroli przez Wojewodę w trybie nadzoru. Mając jednak na uwadze, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mającej charakteru aktu prawa miejscowego upłynął ponad rok, Sąd zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.