II SA/Ke 803/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Referent stażysta Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Gminy w Nagłowicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 28 kwietnia 2005 r. nr PN.I-0911/67/2005 w przedmiocie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym I. uchyla zaskarżony akt nadzoru, II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz Gminy w Nagłowicach 540 ( pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 803/05 U Z A S A D N I E N I E Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 kwietnia 2005 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność w części uchwały nr XXXIII/194/2005 Rady Gminy w Nagłowicach z dnia 29 marca 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym. W uzasadnieniu organ nadzorczy stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Przytaczając treść art. 90n ust. 2, 90d ust. 9 i 90f ustawy z dnia 7września 1991 r. o systemie oświaty, która reguluje zasady i formy przyznawania uczniom pomocy materialnej Wojewoda podniósł, że treść § 11 ust. 1 uchwalonego przez Radę Miejską w Nagłowicach regulaminu wskazuje na to, że Komisja Stypendialna jest tylko organem opiniodawczym dla wójta do załatwiania spraw z zakresu pomocy materialnej. Skoro wolą Rady jest opiniowanie wniosków o udzielenie pomocy materialnej przez Komisję Stypendialną, to również skład tej Komisji, a także jej zadania i sposób działania powinny być określone przez Radę w regulaminie. Tymczasem stosownie do § 11 ust. 1 regulaminu, Komisja powoływana jest przez Wójta, który również określa jej regulamin. Ponadto skoro komisja jest organem opiniodawczym, to niezrozumiały jest zapis § 5 ust. 1, na podstawie którego wójt podejmuje decyzje o przyznaniu stypendium po zasięgnięciu opinii dyrektora szkoły bądź kolegium i komisji stypendialnej. W świetle tego przepisu w ogóle nie wiadomo kto i kiedy miałby prawo wydawać opinie wójtowi. Niezrozumiały jest także zapis § 14 ust. 2 regulaminu, w szczególności odnoszący się do sformułowania "w sposób ściśle określony". Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina w Nagłowicach wnosząc o uchylenie go w całości i zarzucając, iż nie odpowiada on wymogom formalnym niezbędnym dla tego rodzaju aktu prawnego, a mianowicie: 1. nie podaje w sentencji orzeczenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a konkretnie jaki przepis prawa został przez Radę Gminy naruszony, 2. w sentencji stwierdza nieważność uchwały w części, jednakże nie podaje, w której części, 3. nie zawiadomiono Rady Gminy o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, tym samym uniemożliwiając złożenie odpowiednich wyjaśnień w trakcie badania uchwały. Ponadto skarżąca wyraziła pogląd, że w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty nie ma przeszkód, aby wójt mógł powołać Komisję Stypendialną i określić jej regulamin. Zakwestionowane przez organ nadzorczy sformułowanie "sposób ściśle ustalony przez komisję stypendialną" zawarte w § 14 ust. 2 odnosi się do sposobu pracy tej komisji ustalonego przez wójta w regulaminie pracy tej komisji. W ocenie Gminy uchybienia w zapisach regulaminu mają charakter nieistotny i nie dają podstawy do stwierdzenia w całości czy w części nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nadzorczego jest przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznał również, że przez przeoczenie w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego znalazło się słowo "w części", jednakże z treści uzasadnienia wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że rozstrzygnięciem objęta została cała uchwała. Zawiadomienie Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego organ uznał za zbędne, ponieważ nie miało ono ani związku ani wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podnieść należy, że rację ma skarżąca zarzucając mu w szczególności brak precyzji w sformułowaniu sentencji oraz czytelnego określenia, które przepisy prawa zostały przez Radę Gminy istotnie naruszone powodując nieważność podjętej przez nią uchwały. 1. Z treści rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda stwierdził nieważność uchwały jedynie w części, jednak nie określił w jakiej; wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, nie można tego wywnioskować z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego. Pomiędzy sentencją rozstrzygnięcia a przedostatnim zdaniem jego uzasadnienia zachodzi przy tym sprzeczność, której nie da się usunąć. W żadnym razie nie można przyjąć - jak sugeruje to organ wojewódzki - że "rozstrzygnięciem nadzorczym objęta została cała uchwała", tym bardziej, że zakwestionowane zostały jedynie niektóre jej uregulowania. To ostatnie w połączeniu z treścią samej sentencji zdawałoby się raczej wskazywać na częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, jednak określenie tej części nie może opierać się na domniemaniach. Nie ulega wątpliwości, że sformułowanie rozstrzygnięcia nadzorczego w taki w sposób stanowi naruszenie prawa ( art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ) i dla wagi tego uchybienia powodującego konieczność uchylenia zaskarżonego aktu nie ma znaczenia fakt, że słowo "w części" znalazło się w sentencji "przez przeoczenie" - jak podnosi to organ nadzoru - skoro wskutek tego orzeczenie jest nieczytelne i nie nadaje się do wykonania ( art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ). 2. co do określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego, to niewątpliwie jest nią wskazany przez Wojewodę przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając jednak na uwadze fakt, że nieważna jest tylko taka uchwała organu gminy, która jest sprzeczna z prawem, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać nie tylko uzasadnienie faktyczne ale także i prawne, w rozstrzygnięciu tym winny znaleźć się te przepisy prawa, które w ocenie organu nadzorczego zostały naruszone przez organ gminy. W niniejszym przypadku zostały wprawdzie przytoczone konkretne przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przy czym z uzasadnienia rozstrzygnięcia nie wynika w sposób jasny, którym z nich i w jaki sposób uchybił organ uchwałodawczy Gminy. Jeśli chodzi o zapis § 11 ust. 2 regulaminu, to istotnie brak mu legislacyjnej precyzji, jednak mimo to nie ma żadnych wątpliwości co do tego, że Komisja Stypendialna pełni rolę jedynie opiniodawczą dla Wójta, który zgodnie z art. 90m ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest właściwy do wydawania decyzji w sprawach świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym ( por. § 8 ust. 2 i 11 ust. 1 regulaminu). Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wskazuje także w sposób czytelny na to, jaki przepis ustawy został naruszony w zapisie zawartym w § 11 ust. 2 regulaminu dotyczącym określenia regulaminu Komisji Stypendialnej przez Wójta ( przy jej jedynie opiniodawczym charakterze ). Jeżeli zakwestionowanie go wynika jedynie z interpretacji prawa - bo na to wskazują argumenty powoływane w rozstrzygnięciu nadzorczym - to winna być ona bardziej wnikliwa i przekonująca, a przede wszystkim wskazywać na przepis, który poprzez taką regulację został w sposób istotny naruszony. Nie można także przyjąć, aby uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 było niezrozumiałe, tym bardziej, że wbrew pytaniu postawionemu w rozstrzygnięciu, użyte w nim wyrażenie "kolegium" zostało zdefiniowane w § 2 ust. 2 pkt 4 regulaminu. Przy wyłączających się znaczeniach pojęciowych określeń "szkoła" ( definicja w § 2 ust. 2 pkt 3 regulaminu ) i "kolegium" nie ma wątpliwości co do tego kto i wobec kogo będzie wydawał opinie. Użycie zaś w zakwestionowanym przez organ nadzorczy § 5 ust. 1 regulaminu spójnika "i" przed słowem "Komisji Stypendialnej" świadczy o tym, że jej opinia będzie niezbędna w każdym przypadku, zarówno przy opinii dyrektora szkoły jak i kolegium. Zgodzić się natomiast należy z organem nadzoru, że sprzeczny z prawem jest zapis zawarty w § 14 ust. 2 regulaminu, zgodnie z którym pomoc materialna przyznana w innej formie niż w formie pieniężnej, realizowana jest w sposób ściśle ustalony przez Komisję Stypendialną. Uregulowanie takie narusza niewątpliwie przepis art. 90f ustawy o systemie oświaty, który uprawnienie do uchwalania regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy przyznaje jedynie radzie gminy. Stosownie do przepisów art. 90c, 90d i 90e tej ustawy, świadczeniami pomocy materialnej o charakterze socjalnym są stypendium szkolne oraz zasiłek szkolny, przy czym mogą być one udzielane zarówno w formie pieniężnej jak i rzeczowej. Ustalenie zasad i sposobu udzielania tej pomocy bez względu na formę, należy zatem - z mocy art. 90f ustawy - wyłącznie do kompetencji rady gminy. Mimo, że w tym zakresie organ nadzorczy trafnie zakwestionował powyższy przepis regulaminu ( aczkolwiek bez wskazania uzasadnienia prawnego ), fakt ten nie może zmienić rozstrzygnięcia Sądu; właśnie w aspekcie tej okoliczności uchybienie w sformułowaniu sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, o jakim była mowa na wstępie nabiera jeszcze większego znaczenia. 3. odnośnie zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, to niewątpliwe uchybienie temu obowiązkowi, wynikającemu z art. 61 § 4 kpa w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie wówczas powodowałoby konieczność uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyby miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszym przypadku nie ma podstaw do takiej oceny, a konieczność wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego wynika z innych przyczyn wskazanych wyżej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o przepis art. 152, zaś w pkt III o przepis art. 200 tej ustawy. Na koszty postępowania składają się: wpis 300 zł. oraz wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego - 240 zł. ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1b w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).