II SA/Ke 807/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2006 sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA /Ke 807/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Zarządu Dróg w K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], orzekającą o zwrocie na rzecz S. P. nieruchomości położonej w K. przy ul. Ś., oznaczonej w ewidencji gruntów miasta K. jako działka nr 764/17 o powierzchni 235m2 /obręb 03/, będącej własnością Skarbu Państwa, na podstawie art. 9a w związku z art. 136, art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie art. 138 § 2 kpa i art. 127 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że decyzją naczelnika Gminy z dnia [...] wydaną w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi D. oznaczoną jako działka nr 597/3 o pow. 235 m kw. stanowiącą własność F. P. Nieruchomość ta zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z dnia[...] została przeznaczona pod budowę ulicy N. W dniu 16 marca 2004 r. S. P. jedyny spadkobierca F. P. /postanowienie SR w Kielcach z dnia [...] sprawa [...]/ wystąpił o zwrot powyższej nieruchomości, jako nie wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczonej działce nr 595/3 o powierzchni 235 mkw. obecnie w ewidencji gruntów miasta K. odpowiada działka nr 764/17 o powierzchni 235 mkw. Organ odwoławczy podał, że jak wynika z oględzin przeprowadzonych w dniu 30.04.2004 r., przez przedmiotową działkę będącą przedmiotem zwrotu, położoną przy ul Ś. przebiegają: linia energetyczna oraz szereg kabli telefonicznych będących niczym innym jak podziemną siecią infrastruktury technicznej. Dowodzi to, że nieruchomość ta stanowi cześć drogi publicznej, przy czym na uzasadnienie tej tezy organ odwoławczy przytoczył treść art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. i wskazał, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 29 maja 2003 II SA/Gd 1206/01 -ONSA 2004, nr 2, poz. 72/ nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi, nawet jeżeli zachodzą przesłanki zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda wskazał, iż mając to na uwadze rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest prawidłowe, a Prezydent Miasta powinien rozważyć, czy zwrot tej działki jest prawnie i technicznie możliwy i czy taka decyzja będzie mogła być wykonana. Fakt bowiem, że w/w działka stanowi część pasa drogowego świadczy o tym, że właściciel i tak nie mógłby zagospodarować jej w inny sposób niż jest ona obecnie wykorzystywana. Wojewoda wskazał także, iż w aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zagospodarowania terenu ul. N. w K., jednak brak jest załączników stanowiących jej integralną. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do odszukania i poddania analizie tych dokumentów i tego typu zaniedbania w zakresie postępowania dowodowego uniemożliwiły ustalenie, czy rzeczywiście zaistniały przewidziane w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanki zbędności tej nieruchomości, uzasadniające jej zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności uzasadniają uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ponieważ wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji w tym stanie, stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art.15 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tą decyzję, S. P. zarzucił przede wszystkim, że infrastruktura nie stanowi integralnej części pasa drogowego. Ponadto nieruchomość od 1938 r. nieprzerwanie w tym i od czasu wywłaszczenia w roku 1977 do chwili obecnej jest uprawiana rolniczo stanowiąc integralną część działki nr 625 położonej przy ul. Ś. Nie rozpoczęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia - inwestycji w postaci ulicy N. Nadto S. P. podniósł, iż dopiero wtedy gdy złożył wniosek o zwrot nieruchomości, to Miejski Zarząd Dróg nadał bieg sprawie dot. ustalenia lokalizacji drogi krajowej. Skarżący zarzucił też, że dla rozstrzygnięcia sprawy zbyteczna jest analiza załączników do decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny, ponieważ nie podjęto żadnych prac związanych z budową ulicy N. Zarzucił też, że przedmiotowa nieruchomość została już zwrócona decyzją z dnia [...] dotyczącą działki nr 597/5 o pow. 17523 m kw., która w swym areale obejmowała także działkę nr 764/17. Te okoliczności zdaniem skarżącego przemawiają za uchyleniem decyzji Wojewody jako niezgodnej z prawem. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu decyzji i wskazując, że pomimo faktu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, brak jest przesłanek uzasadniających jej zwrot z uwagi na to, iż w chwili obecnej stanowi ona część drogi publicznej. Wyjaśnił także szczegółowo, iż żadną wcześniejszą decyzją, szczególnie z 1981 r., nie orzeczono o zwrocie działki nr. 764/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej uppsa/ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponieważ w niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna, przede wszystkim należało zbadać, czy prawidłowo Wojewoda orzekł na podstawie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co ma miejsce wówczas, gdy: 1 - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego 2 - postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe /por. komentarz do art. 138 B. Adamiak J. Borkowski Wydawnictwo Beck Warszawa 2005 wydanie 7 str.606/. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności wskazane w nim powody, dla których organ II instancji zdecydował się na wydanie decyzji kasacyjnej, w ocenie Sądu nie dawały podstaw do wydania tego typu decyzji. Organ odwoławczy przeprowadził analizę przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. /Dz.U.04.204.2086/. i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. wyrażając swój pogląd prawny, a następnie stwierdził, iż zachodzi jego zdaniem potrzeba przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci załączników do decyzji z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu ul. N. w K. Porównując zakres przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego z postępowaniem mającym na celu przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów należy dojść do przekonania, iż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania w takiej części, która uzasadniałaby zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Ponadto wątpliwości budzi zajęte w zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie niedopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości /w tym miejscu ponownie wskazać należy, iż skoro zdaniem organu odwoławczego taka sytuacja zachodziła, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji/ z uwagi na fakt, iż stanowi ona część drogi. Otóż jak wynika z ustaleń organu I instancji, poczynionych w oparciu o wyniki przeprowadzonych oględzin, działka nr 764/17 o po.235 m kw. stanowi część działki użytkowanej rolniczo, ma kształt trapezu. Granica wschodnia przebiega wzdłuż rowu odwadniającego ul. Ś., granice południowa i zachodnia nie są widoczne w terenie, natomiast granica północna przebiega wzdłuż ogrodzenia posesji sąsiedniej wykonanego z przęseł metalowych. Przez działkę przebiega linia energetyczna i linie telefoniczne. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych określenie droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Skoro na nieruchomości będącej przedmiotem sprawy nie ma żadnych urządzeń, przeznaczonych do ruchu, brak jest podstaw do uznania, iż na nieruchomości tej znajduje się droga w rozumieniu tego przepisu. Dlatego też powołany w zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 29 maja 2003 r. II SA/Gd 1206/01 zdaniem sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma zastosowania. W niniejszej bowiem sprawie faktycznie nie doszło do zajęcia przez Skarb Państwa nieruchomości ani też nie usytuowano na niej żądnych urządzeń, o jakich mowa w art. 4 pkt 2 Ustawy o drogach publicznych. Takiej oceny nie zmienia fakt, iż przez działkę przebiega sieć energetyczna i linie telefoniczne. To bowiem, że w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. /Dz. U. Nr 43 poz.430/, określającego, jakim warunkom technicznym powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie przewidziano, iż w liniach rozgraniczających drogi na terenie zabudowy /ulicy/ mogą znajdować się również urządzenia infrastruktury technicznej nie związane z funkcją komunikacyjną drogi nie może oznaczać, że przez fakt usytuowania takich urządzeń przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi. Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2, a także art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też podlega ona uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145§1 pkt. 1a i c uppsa. Stosownie do art. 152 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.