II SA/Ke 808/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi T.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. F., utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy D. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w D. z dnia [...], znak: [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego dla rodziny poszkodowanej w wyniku powodzi. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 30.06.2010r. T. F. wystąpiła do organu I instancji o udzielenie pomocy finansowej w związku z zalaniem drzwi zewnętrznych i wewnętrznych, silnika z pompą hydroforową, płytek podłogowych i ściennych, lodówki, mebli kuchennych, szafy, pieca co, przewodów elektrycznych, ścian i tynków budynku mieszkalnego. Z dołączonej do akt administracyjnych karty oszacowania strat wynikało, iż w wyniku powodzi zalana została zamieszkała suterena budynku mieszkalnego wnioskodawczyni, a straty spowodowane powodzią (po uwzględnieniu wskaźnika regionalnego dla województwa świętokrzyskiego) oszacowano na kwotę 32.368,36 zł. Wycena została zaakceptowana przez wnioskodawczynię, co dokumentuje jej podpis na karcie oszacowania i adnotacja z dnia 15.07.2010 r. akceptująca przedmiotową wycenę. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał T. F. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego dla osoby lub rodziny poszkodowanej w wyniku powodzi w Gminie D. w łącznej kwocie: 38.388,36 zł z przeznaczeniem na: remont i odbudowę budynku mieszkalnego w wysokości do 32.368,36 zł, zakup lub naprawę sprzętu AGD w wysokości 2.000 zł, zakup lub naprawę pieca c.o. w wysokości 4.000 zł. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał T. F. kolejną pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego dla osoby lub rodziny poszkodowanej w wyniku powodzi w Gminie D. w wysokości 16.045,14 zł, zwiększając dotychczas przyznaną pomoc - biorąc pod uwagę ekspertyzę konstrukcyjno-budowlaną wykonaną na zlecenie Urzędu Gminy D., z której wynikało, że koszty i remont budynku mieszkalnego wyniosą łącznie 48.413,50 zł. Pismem z dnia 8.12.2010r. T. F. zwróciła się ponownie do Wójta Gminy D. z wnioskiem o przyznanie pomocy na remont jej budynku mieszkalnego, uzasadniając, że jakkolwiek na remont w/w obiektu udzielono już pomocy w łącznej wysokości: 48.413,50 zł to przyznane środki finansowe nie są wystarczające do naprawienia uszkodzeń spowodowanych przez powódź. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpoznaniu odwołania T. F., uchyliło w/w rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – z uwagi m.in. na konieczność ustalenia, czy w uszkodzonym w wyniku powodzi budynku po dacie sporządzenia w/w ekspertyzy konstrukcyjno-budowlanej powstały nowe uszkodzenia. W toku ponownie prowadzonego postępowania przez organ I instancji została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego pisemna ocena istniejącego stanu technicznego i użytkowego przedmiotowego budynku mieszkalnego, poprzedzona kontrolą stanu technicznego tego obiektu. Z oceny tej wynika, że w przedmiotowym obiekcie nie wykonano najistotniejszych robót wzmacniających konstrukcję w miejscach uszkodzeń – wzmocnień pęknięć nadproży drzwiowych w ganku oraz szycia pęknięć ścian zewnętrznych. Wykonano natomiast roboty wykończeniowe. Ponadto rzeczoznawca nie stwierdził dodatkowych rys i pęknięć, stwierdzając jednocześnie, że istniejący stan techniczny budynku nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji, a tym samym życiu i bezpieczeństwu jego mieszkańców. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...], ponownie odmówił T. F. przyznania dodatkowej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego. W podstawie prawnej powołano art. 8, art. 11, art. 17 ust. 1, art. 36, art. 39, art. 40 pkt 2 i 3, art. art. 41, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12.03.2004r o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji T. F. wskazała, że niewykonane przez nią roboty budowlane nie były najistotniejsze, gdyż najważniejsze było doprowadzenie wnętrza domu do stanu używalności. Ponadto w wyniku powodzi doszło do zniszczenia fundamentów, w związku z czym istnieje obawa, że po kolejnych deszczach w budynku znów pojawi się woda. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu. Podkreślono przy tym, że łączna kwota udzielonego stronie zasiłku celowego wyniosła 48.413,50 zł, odpowiadająca szacunkowej wycenie szkód powodziowych przedstawionej w ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego. Natomiast obecnie w przedmiotowym budynku nie powstały nowe uszkodzenia uzasadniające przyznanie dodatkowych środków finansowych na ich naprawę. Dodatkowo Kolegium wskazało, że jakkolwiek samo poniesienie szkody wskutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek celowy, to nie przesądza o obowiązku jego przyznania bądź przyznania go w żądanej wysokości. Ponadto świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za wszelkie straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Ich celem jest bowiem umożliwienie poszkodowanym zaspokojenia ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wskutek szkód powstałych w związku z klęską żywiołową w gospodarstwie domowym (art. 2 ustawy o pomocy społecznej). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. F. powtórzyła w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu, podkreślając dodatkowo, że obecny stan budynku nie pozwala na normalne użytkowanie pomieszczeń zgodnie z przeznaczeniem. Natomiast przyznane dotychczas środki finansowe są, zdaniem skarżącej, niewystarczające do doprowadzenia jej budynku mieszkalnego do stanu "przedpowodziowego". Poprzednio budynek mieszkalny był bowiem w dobrym stanie technicznym, a po zalaniu nie może być utrzymany w należytym stanie technicznym i estetycznym – wskutek braku otrzymania wystarczających środków finansowych. Skarżąca wskazała, że swój podpis na karcie oszacowania strat złożyła nieświadomie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 22 grudnia 2011r. Prokurator Prokuratury Okręgowej , który zgłosił swój udział na podstawie art. 8 ustawy p.p.s.a. - wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie przed tut. Sądem skarżąca oświadczyła, że z tytułu ubezpieczenia zalanego domu otrzymała 30 tys. zł. Natomiast oprócz uzyskanej z tytułu zasiłków celowych kwoty 48 tys. zł, zdaniem strony, powinna otrzymać jeszcze 45 tys., jako że wzrosły ceny materiałów i robót budowlanych, a ponadto dotychczas otrzymane środki zostały zmarnowane, ponieważ remont budynku nie został wykonany prawidłowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, iż w przypadku kontroli sądowej takiego rozstrzygnięcia niezbędne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, to nie nakazuje mu również spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26.09.2000r., sygn. akt: I SA 945/00, LEX 79608). Uszczegółowieniem zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej są przepisy: art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami tej ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Z materiału dowodowego zebranego w toku postępowania jednoznacznie wynika, że: 1. decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał T. F. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego dla osoby lub rodziny poszkodowanej w wyniku powodzi w Gminie D., z czego na remont i odbudowę budynku mieszkalnego w wysokości 32.368,36 zł; 2. decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał T. F. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości 16.045,14 zł, zwiększając dotychczas przyznaną pomoc, mając na uwadze ekspertyzę konstrukcyjno -budowlaną z października 2010r. (k. 10 akt administracyjnych) z której wynikało, że koszty remontu budynku mieszkalnego wyniosą łącznie 48.413,50 zł. - nie zaś jak przyjęto uprzednio 32.368,36 zł. Z akt sprawy wynika, że od w/w decyzji strona nie składała odwołań; 3. z oceny istniejącego stanu technicznego i użytkowego budynku mieszkalnego (k. 31 akt administracyjnych), sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego po kontroli przeprowadzonej w dniu 17.08.2011r. wynika, że rzeczoznawca nie stwierdził dodatkowych rys i pęknięć – "w odniesieniu do czasu poprzedniej oceny". Z oceny tej wynika także, że istniejący stan techniczny budynku nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji, a tym samym życiu i bezpieczeństwu jego mieszkańców. Wbrew zatem zarzutom skargi, w ocenie Sądu powyższe okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do orzeczenia o odmowie przyznania T. F. dodatkowej pomocy w formie zasiłku celowego, o przyznanie której strona zwróciła się pismem z dnia 8.12.2010r. – a więc już po dwukrotnym uzyskaniu pomocy finansowej w łącznej kwocie 48.413,50 zł. W tym zakresie należy podzielić dokonaną przez organy ocenę przeprowadzonych dowodów i poczynione w oparciu o nią ustalenia faktyczne, wskazujące jednoznacznie na to, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w cyt. art. 40 ustawy, niezbędne do uwzględnienia żądań zgłaszanych obecnie przez stronę. Podkreślenia wymaga, że zasiłek celowy – przydzielany w oparciu o art. 40 ustawy i przeznaczony na pomoc osobom poszkodowanym w wyniku powodzi – winien zostać skierowany przede wszystkim do najbardziej potrzebujących. Jednocześnie nie może budzić wątpliwości, że przeznaczenie przedmiotowych świadczeń dla tych właśnie osób odpowiada ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na udzielaniu pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy). Świadczenie pieniężne, którego przyznania domaga się skarżąca, nie zostało uregulowane w sposób odrębny jako świadczenie szczególne, przysługujące powodzianom, czy też osobom dotkniętym inną klęską żywiołową. To zaś oznacza, że wniosek strony prawidłowo został rozpoznany przez organy w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Świadczenie żądane przez stronę zostało unormowane w tej ustawie jako określony rodzaj zasiłku celowego (art. 40 ust. 2 cyt. ustawy). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że finansowe wsparcie - jakiego domaga się skarżąca w sprawie niniejszej - nie jest skierowane bezwzględnie do wszystkich osób, które doznały uszczerbku w wyniku zdarzeń losowych. Adresatem tej pomocy jest określony ustawą krąg podmiotów, a więc tych którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej – w tym także w sytuacjach wynikłych ze zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości ( por. uzasadnienie wyroku WSA w Gliwicach z 11.01.2011, sygn. akt. IV SA/GL884/10 i wyrok NSA z 20.07.2011r. sygn. akt. I OSK 804/10 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trafnie przy tym wskazuje organ odwoławczy, iż celem udzielanego wsparcia nie jest pełna rekompensata z tytułu trudności życiowych czy poniesionych strat (nie jest to bowiem odszkodowanie) lecz wyłącznie umożliwienie zaspokojenia niezbędnych potrzeb. W orzecznictwie sądowym i doktrynie podkreśla się, że udzielanie pomocy w ramach zasiłku celowego, ma charakter pomocniczy, co oznacza, że tylko uzupełnia środki i możliwości osoby objętej tą pomocą i łączyć się musi ze współdziałaniem z jej strony, zmierzającym do przezwyciężenia powstałych trudności życiowych. W szczególności dotyczy to sytuacji, gdy osoba poszkodowana nie jest w stanie poradzić sobie sama ze skutkami wywołanymi zdarzeniem losowym w oparciu o środki własne, w tym również środki uzyskane z ubezpieczenia mienia. Żądania kierowane przez T. F. pod adresem organów pomocy społecznej, powtórzone w skardze oraz na rozprawie, wskazują na to, że skarżąca uważa, że obowiązkiem organów jest pełne pokrycie poniesionej przez nią z tytułu powodzi szkody. Z przedstawionych powyższej rozważań ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Organy trafnie wskazują, iż skarżąca nie została pozbawiona pomocy z ich strony, ponieważ łącznie przyznano stronie pomoc w wysokości ponad 48.000 zł. - odpowiadającą szacunkowej wycenie szkód powodziowych przedstawionej w ekspertyzie konstrukcyjno-budowlanej, sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę budowlanego. Zgodzić się także należy z organami, iż jakkolwiek samo poniesienie szkody wskutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek celowy, to nie przesądza o obowiązku jego przyznania bądź przyznania go w żądanej wysokości. Jak już wskazano na wstępie, świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego nie mają charakteru odszkodowania i nie stanowią rekompensaty za wszelkie straty poniesione w wyniku klęski żywiołowej. Ich celem jest bowiem umożliwienie poszkodowanym zaspokojenie ich podstawowych potrzeb, których nie mogą zrealizować wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, w tym również środki otrzymane z ubezpieczenia mienia. W rezultacie stwierdzić trzeba, że organy obu instancji, odmawiając przyznania żądanej przez stronę pomocy finansowej, dokonały zasadnych i prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały zgodne z prawem decyzje mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.