I OSK 804/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia WSA del. Jacek Fronczyk Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1327/09 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od Z. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1327/09, po rozpoznaniu skargi Z.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2009 r. nr [...], a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że Starszy Inspektor Szczecińskiego Centrum Świadczeń działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecina decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a., art. 7 ust. 1 i 1a w zw. z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmówił Z.F. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30 % albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Ze zgromadzonego materiału dowodowego zdaniem organu wynika, że powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez stronę przekracza powierzchnię normatywną o więcej niż 30% i dlatego odmówiono przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z.F. podniosła, że jedynym powodem "aby zabrać dodatek był nadmetraż". Tymczasem po śmierci córki i wyprowadzeniu się wnuka została sama w mieszkaniu, które od 1993 r. usiłuje bezskutecznie zamienić na kawalerkę. Jest osobą schorowaną, ma niską emeryturę i prosi o pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ odwoławczy kierując się wymogami art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych ustalił, że normatywna powierzchnia lokalu na 1 osobę wynosi 35 m2, powierzchnia pokoi i kuchni (49,68 m2) w powierzchni użytkowej lokalu (58,22 m2) zajmowanego przez stronę nie przekracza 60%. Skoro zatem powierzchnia lokalu wynosi 58,22 m2, to wynosi więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca 45,50 m2. W tej sytuacji Kolegium uznało, że dodatek mieszkaniowy Z.F. nie przysługuje i wyjaśniło, że argumenty strony nie mogą być uwzględnione, ponieważ decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie ma charakteru uznaniowego. Organ II instancji wskazał również na treść art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stanowiący przesłanki zwiększenia normatywnej powierzchni mieszkalnej i wyjaśnił, powołując się na interpretację tego przepisu zawartą w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 565/06, że przesłanka zezwalająca na zwiększenie normatywu o 15 m2 z tytułu niepełnosprawności wymagającej zamieszkiwania w odrębnym pokoju nie ma zastosowania do osób mieszkających samotnie. Na powyższą decyzję ostateczną Z.F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się "rozpatrzenia jej beznadziejnej sytuacji życiowej" i powołując się na bezskuteczne próby zamiany mieszkania, wysokość emerytury i ponoszonych wydatków wywiodła, że "brak dodatku mieszkaniowego powoduje, że nie ma z czego żyć." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2009 r. z przyczyn które nie zostały wskazane w skardze. W ocenie sądu, dokonana w zaskarżonej decyzji nadinterpretacja art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zaważyła na treści decyzji, skoro dla ustaleń przyjęto normatywną powierzchnię mieszkalną 35 m2, a nie 50 m2, gdyby zostało uwzględnione prawo Z.F. do zamieszkiwania w odrębnym pokoju w wyżej prezentowanym rozumieniu tego prawa. Zdaniem Sądu Kolegium dokonało bowiem błędnej interpretacji art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, prezentując stanowisko, że przepis ten w odniesieniu do osób mieszkających samotnie, posiadających prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale nie jeżdżących na wózku inwalidzkim, nie daje podstawy do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o 15m2. W ocenie Sądu, ustawodawcy nie chodziło o różnicowanie dla potrzeb ustawy o dodatkach mieszkaniowych sytuacji prawnej niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim i osób, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju. Przeciwnie, zamierzeniem legislatora było wyodrębnienie, obok niepełnosprawnych poruszających się na wózku inwalidzkim, tej grupy niepełnosprawnych, których niepełnosprawność w zakresie skutków ekonomicznych jest równie dolegliwa. Jest oczywiste, że tak w świetle zasad legislacji jak i z powodu wymaganych standardów w zakresie ochrony dóbr osobistych, a także z uwagi na istotę zagadnienia niepełnosprawności nie istnieją realne możliwości ustanowienia w języku ustawy listy przyczyn niepełnosprawności, które byłby równoważne dolegliwościom ekonomicznym wywołanym poruszaniem się na wózku inwalidzkim. W tym upatrywać należy przyczyny wyodrębnienia przez ustawodawcę kręgu podmiotów niepełnosprawnych, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w osobnym pokoju, jako grupy osób o statusie identycznym, jak niepełnosprawni poruszający się na wózku inwalidzkim. Odmienna wykładnia art. 5 ust. 3, prowadziłaby do pozbawienia uprawnienia do zwiększenia powierzchni normatywnej określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w konsekwencji pozbawiłaby prawa do dodatku mieszkaniowego na przykład osobę poruszającą się na wózku inwalidzkim, samotną, posiadającą w zajmowanym lokalu więcej niż jeden pokój w przypadku pogorszenia stanu zdrowia prowadzącego do niemożności poruszania się na wózku inwalidzkim i konieczności całodobowego leżenia w łóżku ortopedycznym, a także liczną grupę najemców znajdujących się w sytuacji faktycznej takiej jak skarżąca. Byłoby to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nieuzasadnione, a przede wszystkim niezamierzone przez ustawodawcę, ograniczenie uprawnień jednej z dwóch grup najemców, wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, których ustawodawca objął szczególną ochroną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego - przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż jeśli z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność skarżącej wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organy powinny powierzchnię normatywną właściwą dla skarżącej tj. 35m2 powiększyć o 15 m2 niezależnie od tego czy skarżąca zamieszkuje w lokalu sama czy też z rodziną. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem, przy jednoczesnym spełnieniu kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1 ww. ustawy oraz posiadaniem lokalu o powierzchni określonej w art. 5. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny) w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 35 m2 dla 1 osoby. Jednocześnie przepis ust. 3 tegoż przepisu stanowi, że normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, przy czym o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, jednakże nie porusza się ona na wózku. Jednocześnie skarżąca posiada orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s Orzekania o Niepełnosprawności w Szczecinie z dnia [...] listopada 2007 r. z którego wynika, że jest ona osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. W orzeczeniu tym wskazano również, że posiada ona prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Trafnym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego - przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż jeśli z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność skarżącej wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organy powinny powierzchnię normatywną właściwą dla skarżącej tj. 35m2 powiększyć o 15 m2 niezależnie od tego czy skarżąca zamieszkuje w lokalu sama czy też z rodziną. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na przepis art. 5 ust.3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.) – dodany ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Oceniając charakter tego przepisu, przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, iż nie wprowadził on żadnych zmian do normy materialnej określającej wymogi powiększenia normatywnej powierzchni. Jest to natomiast przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, iż okoliczność faktyczną, w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wskazuje jedynie na fakt, że skarżąca posiada prawo do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Stwierdzenie to nie oznacza jednak, że niezależnie od sytuacji faktycznej w lokalu zajmowanym przez skarżącą powierzchnia ta winna zostać powiększona o 15 m2, zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Nie usprawiedliwionym byłoby również twierdzenie, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela bowiem pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "oddzielny pokój" ma sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 321/10, z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt. I OSK 565/06). To zaś prowadzi do wniosku, że organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że z uwagi na fakt, iż Z.F. zamieszkuje w przedmiotowym lokalu sama, ma zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju, co przy uwzględnieniu powierzchni zajmowanego lokalu skutkuje odmową przyznania dodatku mieszkaniowego. Bezspornym jest w sprawie, że skarżąca zajmuje lokal o powierzchni użytkowej 58,22 m2. Dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50 % pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60 %. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywna powierzchnia lokalu na 1 osobę wynosi 35 m2. Tak więc powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez skarżącą przekracza nie tylko 30 % normatywnej powierzchni lokalu (45,5 m2) ale nawet 50% tej powierzchni (52,5 m2), a przy tym jak wywiedziono powyżej brak jest podstaw do zwiększenia powierzchni normatywnej lokalu o kolejne 15m2 z uwagi na przesłanki wymienione w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z racji tego, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędna wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w rezultacie błędne zastosowanie dyspozycji tego przepisu, stanowiły naruszenie prawa materialnego, a przy tym nie zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uzasadnia przepis art. 207 § 2 p.p.s.a., albowiem Z.F. przy niewielkich dochodach (1051,57 zł brutto miesięcznie) posiada znaczne wydatki związane ze swą niepełnosprawnością.