I OSK 321/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1126/09 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od Z. D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1126/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie dodatku mieszkaniowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...]. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Prezydent Miasta Szczecina, na podstawie art. 7 ust.1 i 1a w związku z art. 5 ust.5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) oraz § 1 uchwały Rady Miasta Szczecina, z dnia 23 marca 2009 r., nr XXXIII/829/09 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin, pn. Szczecińskie Centrum Świadczeń oraz nadania statutu, odmówił Z. D. przyznania dodatku mieszkaniowego. Organ ustalił, że powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu przekracza powierzchnię normatywną o więcej, niż 30%. Dodatek mieszkaniowy przysługuje zaś, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza powierzchni normatywnej o więcej, niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W odwołaniu skarżący wniósł o zweryfikowanie decyzji w oparciu o pkt 10 orzeczenia o niepełnosprawności, z dnia 4 stycznia 2008 r. Zaznaczył, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany od 1 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji Kolegium wskazało przepisy art. 5 ust.1 i 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.). Organ odwoławczy ustalił, że powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 35 m2 Powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60% - powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 38,63 m2, zaś cała powierzchnia lokalu wynosi 53,84 m2. Skoro zatem, jak wywodziło Kolegium, powierzchnia lokalu nr [...] położonego w S., przy ulicy [...], wynosi 53,84 m2, to jest więcej, niż dopuszczalna powierzchnia wynosząca 45,50 m2. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma podstaw do powiększenia powierzchni normatywnej o 15 m2 na podstawie art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis ten zezwala na powiększenie powierzchni mieszkalnej, gdy osoba niepełnosprawna porusza się na wózku lub gdy niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Jeśli osoba niepełnosprawna nie porusza się na wózku i mieszka sama, to ma zapewnione mieszkanie w oddzielnym pokoju. Wówczas nie można mówić o sytuacji przewidzianej w art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odwołujący się zamieszkuje w lokalu sam, ma więc zapewnione zamieszkiwanie w oddzielnym pokoju. W tym zakresie Kolegium powołało się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. D. zarzucił, że art. 5 ust. 3 nie zawiera dodatkowych przeciwwskazań. Zauważył, że Kolegium Odwoławcze powinno działać na podstawie przepisów prawa. Przypomniał, iż otrzymywał dodatek mieszkaniowy od dnia 1 stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o oddalenie skargi. Powołało się na stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określa ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.). Ustalił, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W myśl art. 5 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy, normatywna powierzchnia użytkowa dla jednej osoby nie może przekraczać 35 m2. Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego powierzchnię normatywną powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Przywołał także przepis art. 5 ust. 5 ustawy, określający dopuszczalne przekroczenie powierzchni normatywnej, warunkujące przysługiwanie dodatku mieszkaniowego. Nie podzielił stanowiska Kolegium co do powierzchni normatywnej przysługującej skarżącemu. Zdaniem Sądu, przywołany przez organ pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06, dotyczył innego stanu prawnego – przed zmianą ustawy o dodatkach mieszkaniowych dokonaną z dniem 23 listopada 2004 r., przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 240, poz.2406). Z obecnego brzmienia art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika, że osoba co do której wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju został stwierdzony orzeczeniem powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, ma zawsze prawo do powiększenia normatywnej powierzchni o 15 m2, bez względu na to, czy w zajmowanym lokalu ma faktyczną możliwość zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i czy w lokalu mieszka sama, czy też z innymi osobami. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ustawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym przywilej, nie ustanawiając ograniczeń co do liczby osób prowadzących gospodarstwo domowe. Interpretując przepis należy czynić to wprost. W przeciwnym razie mogłoby dojść do nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o takie samo świadczenie. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, że niepełnosprawność skarżącego wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Powierzchnię normatywną przysługującą skarżącemu należy powiększyć o 15 m2, co daje 50 m2. Prowadzi to stwierdzenia, że powierzchnia lokalu zajmowanego przez skarżącego, o której mowa w art. 5 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy, nie jest przekroczona. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie zaskarżyło wyrok w całości oraz wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Jako podstawę kasacyjną wskazało naruszenie prawa materialnego – przepisu art. 5 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.) – przez niewłaściwe jego zastosowanie tj. przyjęcie, iż jeśli z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność skarżącego wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organy powinny powierzchnię normatywną właściwą dla skarżącego, tj. 35 m2 powiększyć o 15 m2, niezależnie od tego, czy skarżący zamieszkuje w lokalu sam, czy też z rodziną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązując do wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06, Kolegium argumentowało, że ustawą z dnia 8 października 2004 r. wprawdzie zmieniono przepis art. 5 ust.3, ale tylko w zakresie organu, który orzeka o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Okoliczność, kiedy zwiększa się powierzchnię normatywną jest w zasadzie powtórzeniem regulacji z poprzedniej ustawy. Stanowisko takie jest utrwalone w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie należało ograniczyć się do podstawy kasacji, jako że okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w sprawie tej nie zostały stwierdzone. Prawidłowo skonstruowana podstawa skargi kasacyjnej pozwala na merytoryczne odniesienie się do istoty sporu związanego z zastosowaniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 5 ust.3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz.734 ze zm.). Ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podlega orzeczenie Sądu pierwszej instancji kwestionujące legalność zastosowania w zaskarżonej decyzji przepisu art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Należy zatem zbadać, czy w niekwestionowanym stanie faktycznym istniały podstawy do zastosowania tego przepisu. Badanie to poprzedzić musi wykładnia normy materialnej zawartej w art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumpcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (patrz: Bogusław Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze, Warszawa 2006, s. 378). W razie sporu co treści hipotezy takiej normy konieczne jest odczytanie treści normy prawnej, czyli przeprowadzenie wykładni. Niewłaściwe zastosowanie prawa może być przecież konsekwencją błędnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 873/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 194866). Analizując normy zawarte w przepisie art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zauważyć trzeba najpierw, że norma materialna zawarta jest w zdaniu pierwszym tego przepisu. Pierwsza hipoteza tej normy przewiduje zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, zaś druga zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Dyspozycja, odnosząca się do obu przesłanek, polega na powiększeniu normatywnej powierzchni o 15 m2. Od razu skonstatować można, że dalsze uwagi nie będą odnosić się do dyspozycji, która nie jest przedmiotem kontrowersji, a także nie będą dotyczyły osoby niepełnosprawnej poruszającej się na wózku, gdyż Z. D. nie porusza się na wózku i na tego rodzaju niepełnosprawność nie powołuje się. Szczegółowo rozważyć należy natomiast zamieszkiwanie w lokalu mieszkalnym osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na przepis art. 5 ust.3 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, według którego o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.) – dodany ustawą z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Oceniając charakter tego przepisu, przede wszystkim stwierdzić przyjdzie, iż nie wprowadził on żadnych zmian do normy materialnej określającej wymogi powiększenia normatywnej powierzchni. Jest to natomiast przepis o charakterze procesowym i kompetencyjnym, rozstrzygający, iż okoliczność faktyczną, w postaci wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, organ prowadzący postępowanie o przyznanie dodatku mieszkaniowego może ustalić jedynie na podstawie orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności. Ustalenie tej okoliczności nie skutkuje zaistnieniem materialnej przesłanki w postaci zamieszkiwania w lokalu osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Kluczowe w tym zakresie jest określenie "oddzielny pokój". Ma ono sens tylko wtedy, gdy zachodzi konieczność dzielenia lokalu mieszkalnego z innymi osobami. Pokój oddzielny to pomieszczenie, którego osoba nie musi dzielić z innymi osobami. Zatem w razie braku innych osób zamieszkujących lokal mieszkalny nie można dokonać rozróżnienia na pokoje oddzielne i nieoddzielne (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 565/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 290657). Wyraźnie przy tym zaznaczyć warto, że rozstrzygnięcie przedstawionej kwestii materialnej nie może być przypisane powiatowemu zespołowi. Do jego kompetencji należą okoliczności odnoszące się do niepełnosprawności (stan zdrowia i jego wpływ na możliwość samodzielnego funkcjonowania osoby). Poza zakresem kompetencji zespołu pozostaje to, jaki lokal mieszkalny osoba zajmuje i czy jest to zamieszkiwanie samodzielne, czy też polega na dzieleniu tego lokalu z innymi osobami. Nie można w tej sytuacji twierdzić, że dysponowanie przez osobę niepełnosprawną orzeczeniem o wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju skutkuje automatycznie powiększeniem normatywnej powierzchni. Przepis materialny stosuje organ administracyjny rozpatrujący wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a nie powiatowy zespół, którego kompetencja jest ograniczona do wydania orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie miał wątpliwości co do zgodności, tak rozumianego przepisu art. 5 ust.3 omawianej ustawy, z Konstytucją RP. Ocena ta jest wynikiem analizy konstatacji Sądu pierwszej instancji, że odmienne odczytanie przepisu art. 5 ust.3 mogłoby skutkować nierównym traktowaniem podmiotów ubiegających się o to samo świadczenie. Otóż ze sformułowanej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie jednakowej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Norma zawarta w art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie uchybia tak skonstruowanemu wymogowi konstytucyjnemu. Pamiętać trzeba, że powierzchnia normatywna dla wszystkich ubiegających się o dodatek mieszkaniowy została określona w art. 5 ust.1 pkt 1-6 tej ustawy. Przywilej przyznany w art. 5 ust.3 nie narusza zasady równego traktowania. Przyznanie tego przywileju tylko dwóm kategoriom osób niepełnosprawnych: poruszającym się na wózku i tym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale tylko w sytuacji, gdy dzielą mieszkanie z innymi osobami, jest uzasadnione posiadaniem przez te dwie kategorie osób niepełnosprawnych istotnej cechy wspólnej - dodatkowa powierzchnia umożliwia im korzystanie z mieszkania w takim stopniu jak innym osobom korzystanie z mieszkania bez zwiększonej powierzchni. Osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju i mieszka w lokalu sama, jest w takiej samej sytuacji – z uwagi na kryterium korzystania z oddzielnego pokoju – jak osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, która dzieli mieszkanie z innymi osobami i korzysta z oddzielnego pokoju. Dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędna wykładnia hipotezy art. 5 ust.3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a w rezultacie błędne zastosowanie dyspozycji tego przepisu, stanowiły naruszenie prawa materialnego – zaskarżonej decyzji nie można było stawiać zarzutu naruszenia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Nie zachodziły także, w odniesieniu do tej decyzji, uchybienia określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 i 3 P.p.s.a. Należało oddalić skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jednocześnie zaskarżony wyrok nie jest obarczony naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe należało, na mocy art. 188 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 207 § 2 P.p.s.a.