II SA/Ke 818/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi E S i K D na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego p o s t a n a w i a odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone przez E S, K D, P D i M D postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...], którym odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej oraz od 20 do 25 miejsc parkingowych dla budynku Komendy Wojewódzkiej Policji przy ulicy [...], na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...], obręb 0017, przy ul. [...] w [...], a także zjazdu z ulicy [...] zlokalizowanego na działce drogowej nr[...]. W uzasadnieniu tego postanowienia organ II instancji stwierdził, że Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wymienionej w przytoczonym wyżej rozstrzygnięciu. Decyzja ta została uchylona decyzją SKO z dnia [...] do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W trakcie tego rozpoznania E S, K D, P D i M D wnieśli o zawieszenie postępowania w sprawie, z uwagi na przedłożenie przez nich Prezydentowi Miasta oferty nabycia nieruchomości objętej postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Odpowiadając na ten wniosek Prezydent Miasta na podstawie art. 98 § 1 kpa wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...], odmawiające zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Rozpatrując zażalenie na to postanowienie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 § 1 kpa organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej oraz od 20 do 25 miejsc parkingowych dla budynku Komendy Wojewódzkiej Policji przy ulicy [...], na terenie obejmującym działkę o nr ewid. [...], obręb 0017, przy ulicy [...] w [...], a także zjazdu z ulicy [...] zlokalizowanego na działce drogowej nr [...], wszczęte zostało na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, to w ocenie organu nie można go zawiesić na wniosek innej strony, nie będącej jednocześnie wnioskodawcą. Ponadto stosownie do przytoczonego przepisu, zgoda wszystkich stron postępowania jest warunkiem koniecznym jego zawieszenia. Taka zgoda nie została jednak w sprawie uzyskana. Przesłanki zawieszenia postępowania są również wymienione w art. 97 § 1 pkt 1 – 4 kpa. W ocenie Kolegium jednak żadna z tych przesłanek w sprawie nie zachodzi. Odnosząc się do zarzutu zażalenia Kolegium wyjaśniło też, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się prawa dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane. Kwestie te stanowią przedmiot analizy w postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzję o warunkach zabudowy można bowiem wydać odrębnie nawet kilku inwestorom do tego samego terenu inwestycji, w tym także tym, którzy nie posiadają prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze na to postanowienie wniesionej w dniu 6 września 2013 r. E S i K D zarzucili obrazę art. 97 § 1 pkt 4 kpa polegającą na odmowie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej i parkingu na działce nr ewid. [...], Obr. 0017 przy ulicy [...], której właścicielem jest gmina, do czasu zakończenia postępowania z ich wniosku o sprzedaż działki nr [...] na ich rzecz. W konsekwencji wnieśli o uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi podali, że postępowanie z ich wniosku o sprzedaż im działki nr ewid. [...], nie zostało zakończone, a jedynie pismem z dnia 8 marca 2013 r. zostali powiadomieni o podjęciu decyzji o przekazaniu nieruchomości, o której kupno zabiegają, w drodze darowizny na rzecz Skarbu Państwa – Komendy Wojewódzkiej Policji, przy czym żadna taka decyzja nie została im doręczona. Ponieważ najpierw należało rozstrzygnąć zagadnienie wstępne – kwestię sprzedaży skarżącym działki, a ewentualnie później prowadzić postępowanie w sprawie określenia warunków zabudowy tej działki, zaskarżone postanowienie zapadło z obrazą przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości powtarzając wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zaskarżone postanowienie nie należy do żadnej z ww. kategorii postanowień, albowiem ani nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy postępowania. Zdaniem Sądu, w aktualnym stanie prawnym, nie służy na nie również zażalenie. Wynika to bowiem z aktualnego brzmienia art. 101 § 3 kpa oraz zestawienia tego brzmienia z poprzednią treścią tego przepisu. Do dnia 10 kwietnia 2011 r. przepis art. 101 § 3 k.p.a. miał następującą treść: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Wobec takiego brzmienia przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia. Nowelizacja kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (przez co obowiązywała już w dacie wydania przez Prezydenta Miasta postanowienia z dnia [...] o odmowie zawieszenia postępowania), zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 kpa, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przedstawiona wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem, zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Konsekwencją powyższej kwalifikacji zaskarżonego postanowienia jest niedopuszczalność skargi na nie do sądu administracyjnego. Należy dodać, że mimo wynikającej z powyższych uwag ewidentnej wadliwości zaskarżonego postanowienia SKO, które rozpoznało merytorycznie zażalenie na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania zamiast stwierdzić na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa jego niedopuszczalność, Sąd nie miał możliwości wyeliminowania go z obrotu prawnego. Jak to wynika bowiem z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, lecz tylko w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że kontroli sądów administracyjnych została poddana tylko część działalności administracji publicznej tj. sprawy wymienione w art. 3 p.p.s.a. Innymi słowy, nie wszystkie akty administracyjne podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nawet, jeżeli zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd administracyjny, po wniesieniu skargi, ma w pierwszej kolejności obowiązek badania swojej właściwości w danej sprawie. Skoro - jak wskazano powyżej - w niniejszej sprawie postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to Sąd nie miał podstaw prawnych do rozpoznania skargi na to postanowienie. Strony mogą kwestionować to postanowienie - na podstawie art. 142 k.p.a. - w odwołaniu od decyzji, ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (por. postanowienie NSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 2991/12, Lex nr 1282964). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną z powodu braku właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie spowodowało, że Sąd nie mógł się odnieść merytorycznie do zarzutów skargi.