II SA/Ke 82/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Mrozicka Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. II SA/Ke 82/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce gruntu nr 103/1 położonej we wsi Ł., gmina J., należącej do H. i K.W., w sposób szkodliwie wpływający na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność K. T. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] poprzedni właściciele działki nr 103/1, A. i M. W., w związku z zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie, zostali zobowiązani do wykopania na swojej działce rowu odpływowego biegnącego wzdłuż granicy z działką numer 102, od źródła po trasie rurociągu - 100 mm, o długości 12 m w taki sposób, aby rów ten łączył się z istniejącym już rowem ze zlewni biegnącym w poprzek działki 103/1 do drogi gminnej L. - Ł. Rów ten miał mieć 50-60 cm głębokości, nachylenie skarp 1: 1,5 i szerokość dna - 50 cm. Ponadto A. i M. W. zostali zobowiązani do pogłębienia istniejącego rowu ze zlewni do szerokości 50 cm przy dnie, nachylenia skarp 1 : 1,5 i głębokości 50 - 80 cm oraz wykonania w istniejącym od strony działki nr 102 ogrodzeniu otworu dostosowanego do wymiarów rowu ze zlewni zabezpieczonego siatką lub kratą. Następnie organ ustalił, że właściciele nieruchomości oznaczonej numerem 103/1 wykonali decyzję z dnia [...] ponieważ na wysokości źródła wykonali studzienkę drenarską oraz biegnący od niej rów odpływowy o długości 12 metrów, głębokości 60 cm i szerokości dna około 50 cm, który łączył się z rowem ze zlewni biegnącym w poprzek działki nr 103/1. W rowie odpływowym został umieszczony sączek o przekroju 160 mm z obsypką żwirową. Ponadto w ogrodzeniu wykonano otwór zabezpieczony kratką. Powyższych ustaleń organ dokonał na podstawie oględzin z dnia 24 września i 19 listopada 2003 r. Organ ustalił również, że w 2004 r. umieszczony w rowie odpływowym sączek z obsypką żwirową został zasypany przez M. W., co spowodowało wszczęcie na wniosek K. T. z dnia 4 kwietnia 2005 r. nowego postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W toku tego postępowania organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, które potwierdziły ustalenia oględzin z 2003 r., a ponadto, dzięki przeprowadzeniu ich po ulewnym deszczu wykazały, że wykonane przez M. W. urządzenia spełniają swoje zadanie w zakresie zapobiegania zalewaniu nieruchomości K. T. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził również, że Burmistrz Miasta i Gminy, już po zasypaniu rowu odpływowego zasięgnął opinii tego samego biegłego, który sporządził w 2001r. ekspertyzę w tej sprawie, i który uznał istniejące w 2005 r. rozwiązanie za prawidłowe. Organ ustalił nadto, że A. i M. W. zbyli nieruchomość oznaczoną numerem 103/1 na rzecz H. i K. W. W oparciu o takie ustalenia organ II instancji uznał, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy o umorzeniu postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działce gruntu nr 103/1 jest prawidłowa. Organ II instancji przyjął przy tym, że twierdzenia K. T. jakoby zasypanie rowu odpływowego stanowiło naruszenie stosunków wodnych i było sprzeczne z decyzją z [...] - wynikały z niewłaściwej interpretacji zarówno decyzji z dnia [...] jak i zaleceń zawartych w opinii biegłego. Z dokumentów tych wynikało bowiem, że odpływ wody ze studzienki drenarskiej miał być wykonany za pomocą rurociągu PVC - 100 mm i długości 12 metrów, który miał być umieszczony w rowie o określonych parametrach głębokości, nachylenia skarpy i szerokości dna. Nie wynikało z tego jednak, że rów ten ma pozostać otwarty, bo określenie jego parametrów miało wskazywać w jakim rowie, tj. o jakich wymiarach ma być umieszczony rurociąg, a sam rurociąg nie mógł być umieszczony na powierzchni gruntu i nie zasypany, choćby z obawy przed rozsadzeniem go w zimie przez zamarzającą wodę. Ponadto organ II instancji zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne o odpowiedzialności za naruszenie stosunków wodnych na gruncie można mówić w razie spełnienia dwóch przesłanek; zakłócenia stosunków wodnych i spowodowania tym szkód na sąsiedniej nieruchomości. O ile zasypanie przez M. W. istniejącego rowu może być, co do zasady uznane za naruszenie stosunków wodnych na gruncie, to nie stwierdzenie zalewania nieruchomości K. T. mimo ulewnych deszczy świadczy o tym, że domniemane zakłócenie stosunków wodnych na gruncie nie spowodowało szkód na nieruchomości skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało również, że popełnione przez organ I instancji uchybienia proceduralne polegające na przekroczeniu określonych w kpa terminów załatwienia sprawy, nie miały istotnego wpływu na wynik postępowania. W skardze z dnia 10 stycznia 2005 r. K. T. wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO i nakazanie K. W. wykonania urządzeń służących prawidłowej gospodarce wodnej na nieruchomościach sąsiednich zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...]. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez dowolną ocenę stanu faktycznego sprawy polegającą na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego z zakresu stosunków wodnoprawnych przy ustalaniu naruszenia stosunków wodnych i przyjęciu, że wykonanie studzienki drenarskiej na wysokości źródła i zastąpienie rowu sączkiem jest wystarczające do zapewnienia właściwych stosunków wodnych na gruncie, a w szczególności, że stanowi zastosowanie się przez K. W. do decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]. W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że niezależnie od kwalifikacji urzędnika przeprowadzającego oględziny miejsca sporu, do oceny zakłócenia stosunków wodnych na gruncie należy posiadać wiedzę szczegółową, którą posiada biegły z zakresu stosunków wodnych. Nie zwracając się do takiego biegłego organ administracji nie wyjaśnił istoty sprawy. Ponadto skarżący poddał w wątpliwość ustalenie organu, jakoby rów odwadniający biegnący wzdłuż ogrodzenia z działką nr 102, w ogóle został wykonany. W uzasadnieniu tej wątpliwości skarżący przedłożył zdjęcia wskazanego odcinka działki nr 103/1 wykonane po przeprowadzeniu oględzin, na którym brak jest jakichkolwiek urządzeń służących do regulacji stosunków wodnych na gruncie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do treści art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 kpa). W związku z zarzutem skarżącego na wstępie należało rozstrzygnąć, czy przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było niewykonanie lub nienależyte wykonanie decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...], nakładającej obowiązki zmierzające do usunięcia istniejącego zakłócenia stosunków wodnych na gruncie, jak twierdził skarżący, czy też nowe zakłócenie stosunków wodnych na gruncie polegające na zasypaniu istniejącego rowu, jak wywodził organ. Przed wyjaśnieniem tej kwestii należało jednak rozstrzygnąć, czy rów ten w ogóle został wykonany, a to w związku z sugestią zawartą w skardze, jakoby nigdy go nie było. Na uzasadnienie tej wątpliwości skarżący przedstawił jedynie trzy zdjęcia, wykonane, jak twierdzi w skardze, po oględzinach z dnia 29 sierpnia 2005 r. Taki dowód nie mógł jednak być przeprowadzony przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 popsa, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów. Według natomiast mających zastosowanie w postępowaniu przed sądami administracyjnymi przepisów kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 popsa), dokumentem w rozumieniu art. 244 i n. kpc jest utrwalone wyłącznie w formie pisemnej (niezależnie od materiału, na którym zostało sporządzone), uzewnętrznienie wszelkiego rodzaju spostrzeżeń, myśli, oświadczeń ludzkich, nadające się do wielokrotnego wykorzystania (dokument sensu stricto)- T. Domedecki [w:] A. Jakubecki (red.), J. Bodio, T. Demendecki, O. Marcewicz, P. Telenga, M.P. Wójcik, Kodeks postępowania cywilnego. Praktyczny komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Komentarz do art. 244 kpc). Zdjęcia przedłożone przez skarżącego, dokumentami w rozumieniu wskazanych przepisów z pewnością nie są. Ponieważ identyczny z omawianym zarzut znalazł się również w odwołaniu K. T. od decyzji organu I instancji, a do odwołania również dołączono zdjęcie mające obrazować brak jakichkolwiek urządzeń służących do regulacji gospodarki wodnej na gruncie należało wyjaśnić, czy organ II instancji prawidłowo ocenił ten dowód. Jak wynika z daty na tym zdjęciu potwierdzonej przez samego K.T. w skardze, zostało ono wykonane w dniu 9 października 2005 r., a więc ponad miesiąc po oględzinach przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 29 sierpnia 2005 r. Na oględzinach tych organ potwierdził ustalenie wcześniejszych oględzin z dnia 10 maja 2005, z dnia 24 września i 19 listopada 2003 roku, że wykonany przez M. W. wzdłuż ogrodzenia rów odpływowy o długości 12 metrów, szerokości dna ok. 50 cm. i głębokości ok. 80 cm. wraz ze znajdującym się w nim sączkiem (wężem) o średnicy 160 mm został zasypany. W oględzinach z dnia 24 września 2003 r. brał udział K. T. i potwierdził swoim podpisem ustalenia zawarte w protokole z oględzin. Biorąc to pod uwagę należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo ustalił istotne dla sprawy okoliczności faktyczne dotyczące wykonania rowu z sączkiem oraz pozostawienia w nim po zasypaniu rowu tegoż sączka. Przedstawione przez skarżącego zdjęcie nie może oczywiście pokazywać wykonanych przez M. W. urządzeń, skoro wykonane jest od góry, a w dacie jego zrobienia istniejący wcześniej rów był zasypany od około roku. Warto dodać, że fakt zasypania rowu potwierdził sam skarżący w piśmie z dnia 4 kwietnia 2005 r. skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy (k. 29 akt adminstracyjnych). Odpowiadając na postawione wyżej pytanie co do przedmiotu niniejszego postępowania należy stwierdzić, że nie było nim wykonanie decyzji z dnia [...] nakazującej K. W. wykonanie urządzeń służących prawidłowej gospodarce wodnej na nieruchomościach sąsiednich lecz nowa, domniemana zmiana stanu wody na gruncie polegająca na zasypaniu istniejącego rowu odpływowego. O powyższym wniosku przesądza prawidłowo ustalona przez organ okoliczność wykonania w całości decyzji z dnia [...]. Skoro bowiem decyzja organu została wykonana, to ponowne jej wykonywanie nie jest już możliwe, a późniejsze działania stron zmieniające stan wody na gruncie należy traktować jako nowe zdarzenia prawne mogące być podstawą do wszczęcia nowego postępowania o jakim mowa w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115/2001 poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenie organów obu instancji, że zmiana stanu wody na gruncie - działce H. i K. W., polegająca na zasypaniu istniejącego rowu odwadniającego, nie wpływa szkodliwie na sąsiednią nieruchomość należącą do skarżącego - było, zdaniem sądu przedwczesne i nie oparte na wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, a przez to świadczy o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z decyzji z dnia [...] nie wynikało, aby koniecznym elementem realizacji tej decyzji było wykonanie i pozostawienie otwartego rowu odpływowego z rurociągiem o średnicy 100 mm, przez co zastosowane ostatecznie rozwiązanie problemu odwodnienia przedmiotowych działek jest w istocie zgodne z zaleceniami zawartymi w decyzji z dnia [...]. Wynika to niewątpliwie z dwóch okoliczności. Po pierwsze nie można stawiać znaku równości pomiędzy dwoma różnymi urządzeniami odwadniającymi jakimi są rowy melioracyjne i rurociągi, którymi odprowadzana jest woda. Jest rzeczą oczywistą, że choć zadania jakie mogą spełniać te urządzenia mogą być identyczne (np. odprowadzenie wody ze źródła, czy wód opadowych), to skuteczność tych urządzeń wynikła z ilości wody możliwej do odprowadzenia może już być różna. Nie wymaga dowodu jako fakt powszechnie znany to, że rów otwarty o głębokości 50-60 cm. i szerokości 50 cm. odprowadza więcej wody niż rura o średnicy 100 mm. Nie można w związku z tym twierdzić, że decyzja z dnia 21 maja 2003 r. nakazywał wykonanie jednego tylko z tych urządzeń, i to właśnie rurociągu. Po drugie nie można przyjąć, aby dwa z podanych w tej decyzji parametrów rowu odpływowego, tj. szerokość dna rowu i nachylenie skarp, służyły do określenia wymiarów rowu, w którym miała być umieszczona rura. Jeżeli by bowiem sensem tej decyzji było zakopanie rury pod ziemią, to wystarczającym do ścisłego wykonania takiego zalecenia było by określenie głębokości, na jakiej rura ma być zakopana. Sposób w jaki to miało by nastąpić należy do technicznej i wykonawczej strony realizacji takiej inwestycji i przy współczesnej technice wcale nie jest równoznaczne z koniecznością wykopywania rowu w celu umieszczenia w nim rury. Istnieją bowiem obecnie i są powszechnie stosowane technologie pozwalające na umieszczeniu rury na pożądanej głębokości bez konieczności rozkopywania całej trasy przebiegu rurociągu, a to poprzez wydrążenie odpowiedniego otworu w ziemi, z jednego bądź z obu końców planowanego przebiegu rurociągu. Sensu wykonywania rowu o określonej szerokości i nachyleniu skarp w celu umieszczenia w nim zasypanej następnie rury nie może nadać również twierdzenie (nie wyartykułowane zresztą przez organy administracji), jakoby rów taki po wypełnieniu go materiałem przepuszczalnym miał pełnić również rolę odprowadzającą wodę. Żadnych takich zaleceń dotyczących sposobu zasypania rowu w decyzji z [...] bowiem nie ma, a celowość takiego zalecenia byłaby wątpliwa, skoro zakopana w tym rowie rura miała być szczelna, co wykluczało możliwość przyjmowania przez nią wody ewentualnie przesiąkającej przez warstwy przepuszczalne wypełniające rów. Bardzo poważne wątpliwości co do zgodności z wymogiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), budzi również drugi argument zawarty w motywach zaskarżonej decyzji. Organy obu instancji stwierdziły, że prawidłowość zastosowanego ostatecznie rozwiązania problemu odprowadzenia wody z przedmiotowych działek, polegającego na zasypaniu rowu z umieszczonym w nim rurociągiem, została potwierdzona przez biegłego, który wykonywał ekspertyzę będącą podstawą decyzji z dnia [...]. Okoliczność ta nie wynika jednak z jakichkolwiek dokumentów. W swym uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że fakt uznania przez biegłego za prawidłowy zastosowanego przez M. W. sposobu odprowadzenia wody, wynika z akt sprawy. Jedynym dokumentem naprowadzającym tę okoliczność jest pismo z dnia 18 lutego 2003 r. przesłane przez Burmistrza do SKO (k. 20 akt administracyjnych). Wynika z niego, że w dniu 19 grudnia 2003 r. została przeprowadzona konsultacja z B. Z., autorem ekspertyzy dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na gruncie we wsi Ł. pod L., opracowanej w październiku 2001 r., który miał stwierdzić, że instalacja wykonana przez M. W. zapewni właściwe odprowadzenie wody. Twierdzenie to nie jest jednak poparte żadnym dokumentem, a w szczególności pisemną opinią biegłego, protokołem jego przesłuchania, czy choćby notatką urzędową. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przeprowadzona w sprawie domniemana konsultacja z biegłym, nie mogła być uznana za żaden z wymienionych środków dowodowych, ponieważ przy jej przeprowadzaniu nie zostały zachowane podstawowe zasady postępowania dowodowego tj. zasada informowania stron na 7 dni przed terminem o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z świadków , biegłych lub oględzin (art. 79 § 1 kpa), zasada respektowania prawa strony do udziału w przeprowadzeniu takich dowodów (art. 79 § 2 kpa), czy zasada zapewniania stronie prawa do wypowiedzenia się odnośnie każdego z przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Ponadto należy zgodzić się z zarzutem skarżącego, że w niniejszej sprawie wymagane były wiadomości specjalne z zakresu stosunków wodnych, co powodowało konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia, czy w wyniku zasypania przez M. W. rowu odpływowego, doszło do zmiana stanu wody na gruncie w obrębie nieruchomości stron i czy zmiany te wpływają szkodliwie na grunt K. T. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości wymagało wiadomości specjalnych, ponieważ wyłonione zagadnienie przekraczało, zdaniem sądu, zakres wiadomości i doświadczenie życiowego osób mających wykształcenie ogólne, w tym nawet pracowników organu zajmujących się sprawami ochrony środowiska. Przykładowo można podać, że ocena czy zasypanie rowu wpływa szkodliwie na grunt K. T. nie może polegać jedynie na stwierdzeniu, nawet kilkokrotnym i nawet po ulewnym deszczu, że nieruchomość skarżącego nie jest zalewana. Jak wynika bowiem choćby ze znajdującej się w aktach ekspertyzy biegłego z października 2001 r., do oceny wskazanej okoliczności konieczne jest m. in. przeprowadzenie obliczeń hydrologicznych wielkości przepływów ze zlewni o pow. 0,73 km-, wiedza na temat ilości wody koniecznej do odprowadzenia z deszczów nawalnych, a także na temat częstotliwości występowania takich deszczów. Wspomniana ekspertyza nie mogła zdaniem sądu, być wystarczającą podstawą do ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, ponieważ została sporządzona ponad 4 lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji i nie odnosi się do zmiany stanu wody na gruncie wynikłej z zasypania rowu odpływowego, co jak wyżej ustalono było przedmiotem niniejszej sprawy. Konieczne w związku z tym było zlecenie biegłemu sporządzenia nowej opinii, bądź, co najmniej, przesłuchanie biegłego który sporządził ekspertyzę z października 2001 r. przy zachowaniu zasad postępowania dowodowego o jakich mowa w art. 79, 81 i 84 kpa. Wskazane wyżej uchybienia prawa procesowego popełnione przez organy administracji obu instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Podstawą prawną do uchylenia również decyzji organu I instancji był art. 135 popsa, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.