II SA/Ke 823/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 26 sierpnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 7 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia G. C., właścicielowi nieruchomości położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ulicy [...], opłaty w wysokości 701,40 zł z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy B.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ drugiej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Na skutek wykonania na podstawie decyzji Starosty Skarżyskiego z dnia 13 marca 2008 r. znak: AB-7351/360/07 i z dnia 2 grudnia 2008 r. znak: AB-7351-2/46/08, kanalizacji sanitarnej z przyłączami, pompowniami ścieków i zasilaniem elektrycznym dla miejscowości Skarżysko-Kamienna (obręb ewidencyjny: [...]) oraz dla miejscowości Skarżysko Kościelne (obręb ewidencyjny:[...]) nieruchomość stanowiąca własność odwołującego, tj. działka nr [...], uzyskała warunki podłączenia do tej infrastruktury. Dnia 4 marca 2015 r. stworzono odwołującemu, jako właścicielowi działki o nr [...] w Skarżysku-Kamiennej, warunki do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej została określona w uchwale nr 5/44/2001 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej dotyczącej budowy urządzeń infrastruktury technicznej i wynosi 10% różnicy między wartością nieruchomości przed dokonaniem inwestycji a wartością nieruchomości po jej wykonaniu. Wobec powyższego decyzją z dnia 7 maja 2019 r. znak: [...] organ pierwszej instancji zobowiązał G. C. - właściciela nieruchomości położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] - do uiszczenia opłaty w wysokości 701,40 zł z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy B. Na skutek odwołania od tej decyzji Kolegium rozpoznało sprawę w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: u.g.n.), która reguluje postępowanie w sprawie opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy przywołał zatem treść przepisów art. 4 pkt 11, art. 144, art. 143 ust. 2, art. 145 ust. 1 i 2, art. 146 ust. 1 i 3 u.g.n. i wskazał, że treść przywołanych przepisów określa zatem przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej, którymi są: 1) stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, 2) wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową tego urządzenia, 3) zachowanie do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej terminu trzyletniego (który należy liczyć od dnia stworzenia warunków, 4) obowiązywanie w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową. Wycena wartości działki została dokonana przez rzeczoznawcę i określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami. Do analizy porównawczej celem ustalenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed wykonaniem sieci kanalizacyjnej przyjęte zostały trzy nieruchomości gruntowe położone w Skarżysku-Kamiennej, na których w chwili sprzedaży nie funkcjonowała jeszcze sieć kanalizacyjna. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej już po wykonaniu sieci kanalizacyjnej przyjęto trzy nieruchomości gruntowe zlokalizowane w Skarżysku-Kamiennej. Cechy działki nr [...] po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej zostały zestawione w tabeli znajdującej się na str. 20 operatu szacunkowego, zaś cechy tej nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej zostały zestawione w tabeli znajdującej się na str. 24 operatu szacunkowego. Rzeczoznawca zastosowała współczynnik korekcyjny na poziomie 0,9 z uwagi na fakt, że przedmiotowa działka leży w strefie uciążliwości hałasu od blisko przebiegającej linii kolejowej. Na podstawie szczegółowych wyliczeń oraz po dokonaniu odpowiednich poprawek, z uwagi na cechy różniące wycenianą nieruchomość z nieruchomościami podobnymi, biegła ustaliła wartość 1 m2 gruntu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej na kwotę 100,92 zł. Na podstawie szczegółowych wyliczeń oraz po dokonaniu odpowiednich poprawek, z uwagi na cechy różniące wycenianą nieruchomość z nieruchomościami podobnymi biegła ustaliła wartość 1 m2 gruntu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 87,98 zł. biegła wyliczyła wartość działki po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej na kwotę 54.699,00 zł (tj. 100,92 zł. x 542 m2), natomiast przed jej wybudowaniem na kwotę 47.685,00 zł (tj. 87,98 zł x 542 m2). Różnica między wartością nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej, a wartością nieruchomości przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej wyniosła więc 7.014,00 zł. Biorąc pod uwagę uchwałę nr 5/44/2001 Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 28 czerwca 2001 r. G. C. zobowiązany jest zatem, jak podsumował organ odwoławczy, do wniesienia opłaty adiacenckiej w wysokości 10% wzrostu wartości nieruchomości, tj. w kwocie 701,40 zł. Organ odwoławczy ocenił, że operat szacunkowy, stanowiący dowód w niniejszej sprawie, nie budzi zastrzeżeń, jest wykonany starannie i zgodnie z przepisami prawa. Wątpliwości organu nie budzi także wybór podejścia i metody szacowania, a przeprowadzone w operacie wyliczenia są prawidłowe. Okoliczność wzrostu wartości nieruchomości i jej wysokość została udowodniona w sposób wyczerpujący i dokładny. Szacowana jednostkowa wartość nieruchomości mieści się w przedziale cenowym w zebranych bazach nieruchomości podobnych. W oparciu o przedłożone akta sprawy, w tym operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego, organ drugiej instancji stwierdził, że w wyniku wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej nastąpił wzrost wartości działki o nr ewid. [...]. Wybudowanie kanalizacji sanitarnej niewątpliwie podniosło bowiem atrakcyjność przedmiotowej nieruchomości, co z kolei spowodowało wzrost jej ceny na rynku obrotu nieruchomościami. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji rozpatrując przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wydał rozstrzygnięcie zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zgromadzono i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a strona postępowania była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej również nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w terminie określonym w art. 146 ust. 2 u.g.n. Kwestia terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. została już stronie wyjaśniona. Uczyniło to najpierw Kolegium w decyzji z dnia 7 maja 2018 r. znak: [...], a później WSA w Kielcach w wyroku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 425/18. Odnośnie położenia działki nr [...] w bliskiej odległości linii kolejowej biegła wskazała, co organ drugiej instancji zaakceptował, że okoliczność ta została uwzględniona w operacie szacunkowym. Z uwagi na ten fakt zastosowany został bowiem współczynnik korekcyjny 0,9. Odnośnie zaś położenia działki nr [...] w pobliżu cmentarzy komunalnych, stacji rezerw strategicznych paliw, byłego wysypisko śmieci, Kolegium wyjasniło, że jak podała rzeczoznawca, obiekty te są oddalone od przedmiotowej nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach G. C. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy. Wobec tego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nałożenie na organ administracji obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do należytego rozstrzygnięcia. Autor skargi podniósł, że zastrzeżenia budzi treść operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Według biegłej, jedyną cechą "niekorzystną" działki jest położenie w strefie uciążliwości hałasu związanego z blisko przebiegająca linią kolejową i z tego względu zastosowano współczynnik korekcyjny na poziomie 0,9. Inne cechy, zdaniem biegłej, nie zasługiwały na uwzględnienie. Jednak działka, jak podniosła strona, położona jest w dużej odległości od zaplecza handlowego, usługowego, szkół. Dostępność komunikacyjna do działki jest utrudniona przez przejazd kolejowy, dlatego niezrozumiałe jest dla skarżącego, że biegła nie uznała, iż są to cechy niekorzystne. Brak pełnego uzbrojenia, w szczególności podłączenia do gazu, czy oświetlenia ulicznego, według biegłej nie są cechami niekorzystnymi. Organ administracji oparł więc rozstrzygnięcie na operacie zawierającym istotne błędy i sprzeczności. Przy wyliczaniu wartości nieruchomości nie wzięto pod uwagę tego, że nie ma ona dostępu do gazociągu zaś pozostałe porównywane nieruchomości takowy dostęp posiadają. Biegła nie uwzględniła usytuowania dwóch cmentarzy komunalnych, które znajdują się w odległości 400 m od nieruchomości, usytuowania w odległości 700 m od nieruchomości stacji rezerw strategicznych paliw tzw. Naftobazy, obecności w odległości niespełna 1500 m od nieruchomości byłego wysypiska śmieci na Łyżwach, brak pełnego uzbrojenia działki w postaci gazociągu, położenie na obrzeżach miasta i bardzo złego stanu drogi. Jeśli te czynnik zostałby wzięte pod uwagę, żadna z porównywanych z [...] nieruchomości nie powinna zostać zestawiona z działką skarżącego, ponieważ znajdują się one w centrum miasta, a nie na peryferiach. Świadczy to wszystko o nierzetelności i niestaranności przy sporządzaniu opinii. Operat biegłego nie może być korzystny dla organu administracyjnego tylko dlatego, że organ ten opłaca należność dla biegłego i powołuje biegłego. Inny biegły rzeczoznawca, który w niniejszej sprawie szacował juz wartość działki wyliczył wartość spornej działki przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej na kwotę 42.547 zł, a po wybudowaniu kanalizacji na kwotę 47.620 zł. W tej sytuacji bezspornym jest, że gdyby strona powołała swojego rzeczoznawcę, to wycena wartości działki byłaby zgoła inna. W przedmiotowej sprawie zasadnym jest, w ocenie strony, zasięgnięcie opinii biegłego rzeczoznawcy nieruchomości z listy Sądu Okręgowego, który określiłby rzeczywistą wartość powyższej działki po dokonaniu jej oględzin. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że skarga G. C. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Stosownie do art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., I OSK 2623/17, lex nr 2723029). "Akta sprawy" oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019, sygn. akt II SA/Po 978/18, lex nr 2682784 i tam: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja Prezydenta Miasta Skarżyska-Kamiennej, dotyczy ustalenia G. C., właścicielowi nieruchomości położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opłaty w wysokości 701,40 zł z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy B.. Zgodnie bowiem z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: u.g.n.), właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 144 ust. 2 u.g.n.). W aktach administracyjnych przedłożonych przez organ wraz ze skargę G. C. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach znajduje się operat szacunkowy opracowany na dzień 14 lutego 2019 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego E. P. (k. 1-32 tom II akt admin.). Jest to operat wykonany w postępowaniu administracyjnym po wydaniu wyroku WSA w Kielcach z dnia 12 września 2018 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 425/18 i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w oparciu o ten dowód swoje rozstrzygnięcia w sprawie wydały organy obu instancji, które w tej sprawie poddane zostały kontroli sądowoadministracyjnej. Ze strony tytułowej ww. operatu szacunkowego (k. 32 II tom akt admin.) wynika, że dotyczy on określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej – działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ul. [...] po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej oraz przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Jednakże analiza treści tego operatu wskazuje, że przedmiotem wyceny uczyniono nieruchomość gruntową oznaczoną jako działka nr [...] położoną przy ul. [...]w Skarżysku-Kamiennej, stanowiącą własność małż. C. Również z tekstu umieszczonego w stopce na każdej z kart tego operatu (poza stroną tytułową dokumentu) znajduje się informacja, że dokument dotyczy działki nr [...] Skarżysko-Kamienna. W części operatu szacunkowego opisanej jako "Wynik wyceny" wskazano, że określona wartość nieruchomości gruntowej niezabudowanej – działki ewidencyjnej nr [...] położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ul. B. po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej oraz przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej wynosi 7014 zł. Nie może być zatem wątpliwości, że operat szacunkowy, w oparciu o który orzekały organy administracji, nie stanowi dowodu na podstawie którego możliwe byłoby ustalenie wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej – działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ul. B. po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej oraz przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Dokument znajdujący się w aktach administracyjny dotyczy działki nr ewid. [...] Działka ta stanowi współwłasność skarżącego i jego żony. W sprawie o sygn. akt II SA/Ke 822/19 tut. Sąd rozpoznaje skargę U. C. dotyczącą legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach w przedmiocie ustalenia małż. C., właścicielom nieruchomości położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ulicy B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. [...] opłaty z tytułu wzrostu wartości powyższej nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej w ulicy B.. Niemniej także w aktach administracyjnych załączonych przez organ w tamtej sprawie nie znajduje się operat szacunkowy, który dotyczyłby określenia przez rzeczoznawcę majątkowego wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej – działki ewidencyjnej nr [...], położonej w Skarżysku-Kamiennej przy ul. B. po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej oraz przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej stanowiącej podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. W konsekwencji w aktach sprawy brak jest dowodu mogącego stanowić podstawę dla dokonania kluczowych ustaleń faktycznych w sprawie tj. ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, która stanowi różnicę między wartością, jaką nieruchomość skarżącego stanowiąca działkę nr ewid. [...] miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ta ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały i podstawą do jej obliczenia stanowi wyłącznie opinia rzeczoznawcy majątkowej. Skoro brak w aktach sprawy takiej opinii odnośnie działki skarżącego nr ewid. [...] w Skarżysku-Kamiennej, to ustalenie tej opłaty dla skarżącego w wysokości 701,40 zł nie znajduje oparcia ani faktycznego ani prawnego. W związku z powyższym Sąd nie mógł dokonać oceny zasadności merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 133 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji wyeliminują dostrzeżony brak w materiale dowodowym poprzez uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości.