II SA/Ke 826/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 października 2017r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 2 października 2017 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 10 lipca 2017 r., znak: [...] odmawiające M. D. umorzenia kosztów ustalonych prawomocnym postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 7 lipca 2016 r., znak: [...], w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.725 zł. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 2 listopada 2016 r. M. D. wniosła o umorzenie kosztów postępowania rozgraniczeniowego ustalonych ww. postanowieniem z dnia 7 lipca 2016 r. W uzasadnieniu podała, że utrzymuje się z emerytury w wysokości 745 zł i świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości 450 zł. Organ I instancji ustalił, że dochód strony wynosi 1.685,01 zł na dwie osoby, przy miesięcznych wydatkach w kwocie 1.120,53 zł. Stwierdzając, że strona osiąga dochód umożliwiający poniesienie orzeczonych kosztów wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 10 lipca 2017 r. W zażaleniu M. D. podała, że utrzymuje się z kwoty 950 zł świadczenia z ZUS, a córka pobiera kwotę 520 zł, co daje łącznie 1.470 zł. Dodała, że dokonała zakupu okularów dla córki w kwocie 1.500 zł i nie stać jej na uiszczenie kosztów rozgraniczenia. Organ odwoławczy wskazał na uznaniowy charakter zwolnienia z obowiązku poniesienia przez stronę kosztów postępowania administracyjnego, przewidziany w art. 267 Kpa, następnie przedstawił zasady prawidłowego rozstrzygania spraw w ramach uznania administracyjnego. Ustalił, że M. D. utrzymuje się z renty w kwocie 950 zł miesięcznie, co wraz z dodatkiem opiekuńczym daje kwotę 967,80 zł. Otrzymuje również rocznie 800 zł dopłaty do gospodarstwa rolnego o pow. 68 arów. Wydatki strony obejmują 586 zł opłaty za szkołę córki, 284,76 zł leki, 54,77 zł gaz, 45 zł Internet, 150 zł wizyty lekarskie. M. D. wraz z córką A. D. są właścicielkami działki nr 357 o pow. 0,29 ha. M. D. figuruje również jako właścicielka działki nr 419 o pow. 0,13 ha oraz działki nr 354 o pow. 0,78 ha (zabudowanej). Podatek rolny za rok 2017 został naliczony od powierzchni 0,29 ha i 0,91 ha. Powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi 1,20 ha, co stanowi 1,5235 ha przeliczeniowych. Dochód miesięczny w tego gospodarstwa został ustalony na kwotę 164,58 zł, w oparciu o obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 23 września 2016 r. w sprawie przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2015 r., który określono na 1975 zł. Na podstawie informacji z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej organ ustalił, że A. D. w maju 2017 r. pobrała zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł oraz specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w kwocie 333,50. Pierwsze świadczenie zostało przyznane na okres od 1 maja 2004 r. do 31 grudnia 2017 r., a drugie – od 12 maja 2017 r., do 31 grudnia 2017 r. Dochód rodziny wynosi więc 1685,54 zł (967,80 + 164,58 + 66,66 + 486,50). Powołując się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie III SA/Kr 175/16 organ wskazał, że ciężar udowodnienia niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów (art. 267 Kpa) spoczywa na wnioskodawcach. Zdaniem organu M. D. ma możliwość odłożenia pewnej kwoty celem uregulowania ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Świadczy o tym również dokonany w dniu 7 lipca 2017 r. zakup okularów korekcyjnych w cenie 1.558 zł. Strona ma ponadto możliwość rozłożenia zobowiązania na raty. Na koniec organ podał, że w ostatnich latach na kilkanaście wykonanych rozgraniczeń był tylko jeden przypadek umorzenia połowy zobowiązania z kwoty 2.250 zł, dotyczący rodziny bez środków utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. D. oświadczyła, że odmawia zapłaty kwoty 1.725 zł, ponieważ jej nie stać. Podała, że utrzymuje się z renty w kwocie 950 zł, dopłat w wysokości 66 miesięcznie, na leki zaś wydaje od 150 do 444,85 zł. Dalej skarżąca wyjaśniła, że jej córka od czerwca 2017 r. pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł. Stwierdziła, że zakupiła córce okulary za 1500 zł i nie stać jej na uiszczenie kosztów. Ponadto, jej zdaniem geodeta wadliwie przeprowadził rozgraniczenie pozbawiając ją części działki i drogi dojazdowej. Skarżąca podała, że w roku 2016 jej miesięczne wydatki wynosiły 600 zł za szkołę, 284,76 zł za leki, 54,77 zł latem a 200-300 zł zimą za gaz, 45 zł za Internet. Oświadczyła, że jej córka jeździ do dwóch lekarzy do Krakowa i do Kielc, a wkrótce będzie jeździć do Otwocka z powodu bioder. Podała, że sama również jeździ do dwóch lekarzy w Kielcach i Busku-Zdroju. Dojazdy te kosztują miesięcznie 150 zł. Skarżąca powołała się na dokumenty, z których wynika, że działka nr 354 ma powierzchnię 85 arów, z których zabudowa to 11, sad 7, a pole 67 arów. Uwzględniając działki nr 419 (łąki) i 357 podała, że wg "starego" rejestru posiada pole o pow. 111 arów (67+7+29), a wg "nowego" rejestru – 110 arów (57+11+13+29). Działka pod budynki ma w obu przypadkach 11 arów, których wg skarżącej nie można liczyć jako pole. Dalej skarżąca podała, że otrzymuje dopłaty do gospodarstwa rolnego w wysokości 8000 zł jak wskazał Burmistrz. Zakwestionowała dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 164,71 zł miesięcznie wskazując, że nic nie hoduje, nie sadzi i nie sieje. Wspólnie z córką utrzymuje się z kwoty 1.536 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 7 grudnia 2017 r. skarżąca złożyła w Sądzie rachunek za gaz na kwotę 772,40 zł. Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. wskazała, że w 2004 roku jej córka miała 11 lat i nie mogła pobierać specjalnego zasiłku opiekuńczego w kwocie 333,50 zł jak to ustalił organ. Wyjaśniła, że za kwotę 1558 zł kupiła córce dwie pary okularów: jedne do czytania, drugie do chodzenia, nie potrafiła przy tym podać wady wzroku córki. Oświadczyła, że córka do końca stycznia uczęszczała do szkoły, do maja 2017 r. była bezrobotna, po czym zaczęła pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną odmowy umorzenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego był art. 267 Kpa, który stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zwolnienie z opłat ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym stanowić zatem może prawidłowa analiza stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. I OSK 1950/10). W orzecznictwie podkreśla się, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 Kpa" (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., sygn. III SA 7900/98, Lex nr 47243). Podkreśla się również, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 Kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych" (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. II SA 2486/01, Lex nr 149543). Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga zatem od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 Kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 Kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ winien również prawidłowo zrealizować zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 Kpa. Obowiązkiem organu administracji jest więc wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Akt uznaniowy może być przez sąd uchylony szczególnie w przypadku stwierdzenia, że organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że nie rozważyły w ogóle możliwości częściowego zwolnienia od kosztów. We wniosku o zwolnienie od kosztów (k. 55 akt. adm.) skarżąca wyraźnie zaznaczyła, że domaga się umorzenia przedmiotowych kosztów w całości, należy jednak mieć na względzie, że postępowanie w sprawie zwolnienia strony z opłat i kosztów postępowania może być prowadzone zarówno na wniosek strony, jak również z urzędu, ponieważ art. 267 Kpa nie zawiera w tej sprawie szczegółowej regulacji. W konsekwencji, organ nawet w przypadku żądania zwolnienia od kosztów w całości, powinien z urzędu rozważyć, czy sytuacja materialna i rodzinna strony nie uzasadnia zwolnienia częściowego. Dodatkowo o przekroczeniu granic uznania administracyjnego świadczy pobieżne ustalenie sytuacji materialnej M. D.. Przede wszystkim należy wyjść od stwierdzenia, że ustalona przez organ kwota dochodu, tj. 1.685,54 zł na dwie dorosłe osoby to kwota bardzo skromna, skoro płaca minimalna w Polsce w roku 2017 wynosiła 2000 zł brutto (około 1460 zł netto). Kwota zobowiązania w niniejszej sprawie wynosi zaś 1.725 zł, tj. więcej niż całe miesięczne dochody rodziny. Dodatkowo należy mieć na względzie, że skarżąca jest osobą niepełnosprawną, zaliczoną do I grupy inwalidów (k. 6 akt. adm.). W takiej sytuacji organ musi przedstawić szczególnie ważkie argumenty na poparcie tezy, że nie zachodzi niewątpliwa niemożność uiszczenia kosztów. Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji, bez podjęcia próby analizy sytuacji zdrowotnej skarżącej i jej córki, o czym skarżąca pisała w odwołaniu, ograniczył się, po przytoczeniu kwoty deklarowanych przez stronę wydatków, do konstatacji, że M. D. ma możliwość odłożenia "pewnej kwoty" celem uregulowania ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W tym kontekście przywołano fakt zakupu okularów korekcyjnych na kwotę 1.558 zł. W ocenie Sądu ww. okoliczności w żaden sposób nie uzasadniają przyjęcia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niewątpliwa niemożność uiszczenia kosztów. W szczególności niedopuszczalne jest przy ustalaniu stanu faktycznego posługiwanie się sformułowaniami niedookreślonymi (nieprecyzyjnymi), np. "pewna kwota". Świadczy to w istocie o braku ustaleń faktycznych, skoro organ nie jest w stanie podać, o jaką kwotę chodzi. Takie sformułowanie godzi w zasadę zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 § 1 Kpa) i nie pozwala na skuteczną weryfikację rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ, po ustaleniu dochodów strony, jej wydatków, powinien odnieść te ustalenia do sytuacji rodzinnej i zdrowotnej strony, ustalić konkretną lub przynajmniej przybliżoną kwotę jaka pozostaje stronie po opłaceniu kosztów związanych z utrzymaniem, a następnie rozważyć, czy kwota ta pozwala na uiszczenie kosztów. Jeśli chodzi o fakturę za zakup okularów korekcyjnych, organ poprzestał na stwierdzeniu tego faktu i posłużył się nim jako argumentem, że skarżącą stać na kosztowne wydatki. Nie wyjaśnił natomiast, choćby przez przesłuchanie strony, co to za okulary, czy są niezbędne dla skarżącej lub jej córki, czy można było nabyć podobne okulary za mniejszą kwotę, czy chodzi tu o jedną czy dwie pary, jak twierdzi skarżąca. W świetle powyższego należy uznać, że organy nie dokonały w niniejszej sprawie rzetelnej analizy sytuacji majątkowej skarżącej. Oceniając zdolność do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy nieprawidłowo wywiązały się z obowiązku wzięcia pod uwagę uzyskiwanych przez skarżącą dochodów, posiadanego majątku, jej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Na podstawie nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego organy obu instancji przedwcześnie przyjęły, że uzyskiwane przez skarżącą dochody nie wskazują na zaistnienie po jej stronie niewątpliwej niemożności poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w rozumieniu art. 267 Kpa. W konsekwencji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, przez co przekroczyły granice uznania administracyjnego. W skardze dużo miejsca poświęcono kwestii błędnego obliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że organ oparł się w swoich obliczeniach na decyzjach organów podatkowych w sprawie wymiaru podatku rolnego za rok 2015 (k. 19 i 21 akt. adm.). Z decyzji tych wynika jednoznaczne, że ogólna suma użytków rolnych w posiadaniu skarżącej wynosi 1,20 ha, co daje 1,5235 ha przeliczeniowych. Wartość ta była podstawą do wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego. Jeśli skarżąca kwestionuje powierzchnię użytków rolnych w jej posiadaniu, będącą podstawa do naliczenia podatku rolnego, to powinna uruchomić odrębne postępowanie w tym zakresie. W ocenie Sądu oparcie się przez organ na danych z decyzji podatkowych było w niniejszym postepowaniu jak najbardziej prawidłowe. Okoliczność, że realnie skarżąca poza dopłatami do gospodarstwa rolnego nie osiąga z niego żadnych dochodów, nie stoi na przeszkodzie wyliczenia tych dochodów w sposób ryczałtowy. Po pierwsze, postępowanie w trybie art. 267 Kpa dotyczy zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego z uwagi na niemożność ich poniesienia, a zatem w swojej funkcji przypomina przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1796 ze zm.). W art. 8 ust. 9 tej ustawy w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej określono zaś, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 288 zł, tj. dochód wyliczony w sposób ryczałtowy, niezależnie od faktycznie osiąganych dochodów. Po drugie, skarżąca z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego otrzymuje dopłaty, a więc gospodarstwo to przynosi jej wymierne korzyści. W niniejszej sprawie organ za podstawę wyliczenia dochodu z gospodarstwa rolnego wziął art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 617) w zw. z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 23 września 2016 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2015 r. (M.P. poz. 932). W ocenie Sądu organ powinien przedmiotowy dochód ustalić w trybie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, ale byłoby to mniej korzystne dla skarżącej (dochód z gospodarstwa rolnego byłby wyższy niż ustalony przez organ), co godziłoby w zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 Ppsa). W konsekwencji uznać należy, że organ prawidłowo wyliczył dochód skarżącej z gospodarstwa rolnego. Jeśli chodzi o kwestie wskazania przez organ daty, od której córce skarżącej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy to nieporozumienie wynika z omyłki pisarskiej w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Organ ustalając dochód uwzględnił kwotę zasiłku pobraną w maju 2017 r., a więc kwestia od kiedy zasiłek ten przysługuje nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia, w szczególności ustali dochody strony, jej wydatki, odniesie te ustalenia do sytuacji rodzinnej i zdrowotnej strony, ustali konkretną lub przynajmniej przybliżoną kwotę jaka pozostaje stronie po opłaceniu kosztów związanych z utrzymaniem, a następnie rozważy, czy kwota ta pozwala na uiszczenie kosztów, w całości lub w części.