II SA/Ke 83/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 21 marca 2017 r. nr XXXI/182/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. Zaskarżoną uchwałą z dnia 21 marca 2017 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz.446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz.856 ze zm.) Rada Gminy uchwaliła w § 1 Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy R. na 2017 rok, stanowiący załącznik do uchwały. Zgodnie z § 3 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś.. W § 3 ust. 4 załącznika do uchwały postanowiono, że: "W przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela." W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Prokuratora Rejonowego K. - Wschód w K. autor skargi zarzucił jej istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r. poz. 2102) i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego, poprzez nałożenie na właścicieli odłowionych zwierząt w § 3 ust. 4 załącznika do przedmiotowej uchwały obowiązku zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w odniesieniu do § 3 ust. 4 załącznika do przedmiotowej uchwały, w zakresie w którym określa obowiązek zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. W uzasadnieniu skargi Prokurator podtrzymał pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Skarżący podniósł także, że - mając na uwadze treść art. 11a ustawy o ochronie zwierząt - przepis ten nie przewiduje możliwości nakładania obowiązku zwrotu kosztów na właściciela wyłapanego zwierzęcia za wykonywanie przez Gminę jej zadań wynikających z tego programu. W konsekwencji brak było podstaw prawnych do zawarcia w § 3 ust. 4 załącznika do w/w uchwały obowiązku zwrotu Gminie wszelkich kosztów związanych z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia. Tym samym postanowienie to zamieszczone zostało z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Jak wyjasnił dalej skarżący, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), uchwały organu gminy sprzeczne prawem są nieważne. Do istotnych wad uchwały skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Stosownie do art 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, a zgodnie z art. 11a ust. 5 tej ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Zaskarżony zapis został więc umieszczony w programie nie tylko bez podstawy prawnej, ale wbrew jednoznacznemu brzmieniu art. 11a ust. 5 cyt. ustawy. W ustawie o ochronie zwierząt nie przewidziano możliwości przerzucenia albo zwrotu w trybie administracyjnym takich kosztów ani w całości, ani w części na właściciela zwierzęcia uznanego za bezdomne. Zdaniem Prokuratora, ponieważ zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego i do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę funkcjonowała w obrocie prawnym oraz wywołała określone skutki prawne, to zasadną jest ocena legalności tej uchwały przez sąd administracyjny. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje bowiem skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną. Jak podniósł organ, zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały postanowienie § 3 ust. 4 stoi w sprzeczności z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż koszty realizacji programu ponosi gmina. Wprawdzie w ustawie o ochronie zwierząt - w art. 10 ust. 3 - zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, jednakże z jego treści nie wynika możliwość obciążania właściciela takiego odłowionego zwierzęcia poniesionymi przez gminę kosztami. Ustawa w żaden sposób nie reguluje możliwości przerzucenia kosztów na właściciela, czy też zwrotu ich w trybie administracyjnym (w całości czy w części) w takich przypadkach. Dlatego skarga jest zasadna. Organ dodatkowo wyjaśnił, że Wojewoda Świętokrzyski nie znalazł podstaw do zakwestionowania uchwały. Ponadto obowiązywała ona do końca 2017 roku, a zakwestionowany w załączniku do uchwały zapis nie miał zastosowania. Na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. Prokurator poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym, uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo. Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były przepisy zawarte w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 tej ustawy, zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Stosownie do art. 11a ust. 1 ww. ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Na mocy art. 11a ust. 2 tej ustawy program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Z kolei art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W kontekście powyższych regulacji prawnych stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w części dotyczącej § 3 ust. 4 załącznika do tej uchwały w sposób istotny narusza art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie zwierząt. Kwestionowane skargą postanowienie załącznika do uchwały stanowi, że w przypadku ustalenia właściciela odłowionego zwierzęcia, wszystkimi kosztami związanymi z odłowieniem i zapewnieniem niezbędnej opieki zwierzęciu, obciąża się dotychczasowego właściciela. Brak jest jednak przepisu upoważniającego radę gminy do obciążenia właściciela zwierzęcia jakimikolwiek kosztami wynikającymi z uchwalonego Programu, w tym kosztami odłowienia bezdomnych zwierząt i zapewnienia im niezbędnej opieki. Ponadto, jak stanowi wprost art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, koszty realizacji programu ponosi gmina. Program taki dotyczy zapobiegania bezdomności zwierząt i zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, zaś w świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zatem błąkające się, a następnie odłowione zwierzę (czyli złapane i umieszczone w schronisku), jest zwierzęciem bezdomnym do chwili, kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. Przekroczenie upoważnienia ustawowego w powyższym zakresie, z uwagi na treść art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, powodowało konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w części, w zakresie § 3 ust. 4 załącznika do uchwały. Tak podjęta uchwała narusza także zasadę z art. 94 Konstytucji RP oraz zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Jest przy tym sprzeczna z dyspozycją art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ stanowi ona akt prawa miejscowego i weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., to, w sytuacji uznania za istotnie naruszający prawo § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, konieczne stało się stwierdzenie nieważności uchwały w tej części, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.