II SA/Ke 830/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 25 lipca 2014r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 25 lipca 2014 r. nr [...], Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 12 czerwca 2014 r. nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że H. P. – pracownik "G." Sp. z o.o. , zwrócił się do Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy o przeprowadzenie kontroli i sprawdzenie, czy wykonywana przez niego praca jest zaliczana do pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W toku postępowania ustalono, że w zakładzie produkcyjnym został sporządzony Zakładowy Wykaz Stanowisk Pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wykaz zawiera 6 pozycji i nie wymieniono w nim stanowiska "pomocnik palacza, palacz kotłów parowych", które we wniosku wskazał H. P. Nie umieszczenie w wykazie stanowiska "pomocnik palacza, palacz kotłów parowych", zdaniem organu, uzasadnia przyjęcie, że Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nie jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej pracodawcy umieszczenie w prowadzonej przez niego ewidencji stanowisk pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wymienionego stanowiska, z uwagi na brak właściwości rzeczowej. Taka interpretacja ma ścisły związek z przepisami ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych. W odwołaniu H. P. podnosił, że podstawę rozstrzygnięcia dla organu powinien stanowić art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, bez względu na treść przepisów szczegółowych jak również poglądy orzecznictwa. Domagał się umieszczenia jego nazwiska w ewidencji pracowników G. Spółka Komandytowo-Akcyjna wykonujących pracę w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze w świetle art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19.12.2008r. o emeryturach pomostowych. Rozpoznając odwołanie H. P. od decyzji Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia 12 czerwca 2014 r. umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, organ II instancji w całości podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną wyrażoną przez organ I instancji. Przywołując brzmienie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy organ uznał, że warunkiem bezwzględnym i koniecznym realizacji przez inspektora pracy uprawnienia do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jest uprzednie zrealizowanie przez pracodawcę obowiązku sporządzenia ewidencji przewidzianej art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych. Dokonując interpretacji powołanych wyżej przepisów organ powołał się na orzecznictwo sądowoadmonistracyjne. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.11.2012r. sygn. akt I OPS 4/12 stwierdzono, że o tym czy pracownik spełnia lub nie spełnia warunek nabycia prawa do emerytury dotyczący wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie może rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. W orzecznictwie wyraża się również pogląd, że kompetencja organów Inspekcji Pracy do wydania nakazu na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ogranicza się wyłącznie do spraw, w których kwalifikacja prac wykonywanych przez pracowników jako prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym do rozstrzygnięcia sprawy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie sąd powszechny. Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy za przyjęciem takiego stanowiska przemawia również wykładnia językowa i systemowa przepisów art. 41 ust. 4 pkt 2, art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych. Do wymuszenia na pracodawcy sporządzenia ewidencji zakładowej oraz umieszczenia w niej określonych stanowisk pracy, możliwa jest jedynie droga postępowania wszczętego przez ZUS, na podstawie skargi zainteresowanego pracownika, ewentualnie postępowanie przed sądem powszechnym po wniesieniu stosownego pozwu. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że inspektor pracy ustalił, iż pracodawca sporządził wykaz stanowisk wymagany przez przepisy ustawy o emeryturach pomostowych i w wykazie tym nie zostało umieszczone stanowisko pracy, na którym zatrudniony jest H. P. Wobec sporu co do kwestii umieszczenia w zakładowym wykazie stanowiska pracy, na którym zatrudniony jest H. P. organ uznał brak kompetencji inspektora pracy do wydania w tym zakresie nakazu pracodawcy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzut naruszenia: - art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie różnych rozstrzygnięć przez organ wobec niemal identycznego stanu faktycznego dotyczącego przedmiotowej Spółki ze wskazaniem decyzji z dnia 11.05.2012r. ; - art. 6, 7, 10 § 1 k.p.a. poprzez nie stosowanie przepisów obowiązujących, brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, pominięcie w procesie postępowania zgłoszonych żądań n. przesłuchania świadków; - zał nr 2 poz. 16 wykazu prac o szczególnym charakterze do ustawy z dnia 31 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych; - art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 13 grudnia 2007r. poprzez nie podjęcie żadnych działań mimo ustawowego uprawnienia docelowo zmierzającego do umieszczenia pracownika w zakładowej ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Zdaniem strony skarżącej przywołany wyżej art. 11a uprawnia organy Państwowej Inspekcji Pracy poprzez wydawanie środka prawnego w formie "nakazu" (kompetencja nadzorcza) do umieszczenia pracownika w zakładowej ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o których mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji. Jak zaznaczono w skardze, w praktyce inspektorzy pracy wielokrotnie korzystali z przepisu ustawowego w ramach posiadanych uprawnień nadzorczych. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera naruszeń skutkujących jej uchyleniem. Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2012r., poz. 404 ze zm.), zwanej dalej u.p.i.p., właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz do sporządzenia korekty dokonanego wpisu do ewidencji. Stosownie do treści art. 41 ust. 4 pkt 2, płatnik składek jest obowiązany prowadzić: 1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze; 2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, zawierającą dane, o których mowa w ust. 3 pkt 2. W przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy (ust. 6 art. 41). Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia problemu, czy art. 11a u.p.i.p., stanowi dla organów Państwowej Inspekcji Pracy, bez względu na okoliczności faktyczne, samodzielną podstawę do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz.U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), zwanej dalej u.o.e.p. Punktem wyjścia jest relacja między sprawami o nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych lub wykreślenie go z tej ewidencji, które są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy a sprawami o przyznanie emerytury pomostowej oraz sprawami dotyczącymi obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, które są załatwiane przez organy rentowe i są objęte właściwością sądów powszechnych. Kwestia ta była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 13.11.2012r. sygn. akt I OPS 4/12 (opubl. w ONSAiwsa z 2013 r. Nr 2, poz. 24). We wspomnianej wyżej uchwale NSA wskazywał, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych (...). O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. (...). Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że prowadzenie przedmiotowej ewidencji oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. "Umieszczenie lub nie umieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej". Z całością przytoczonych rozważań i poglądem wyrażonym w uchwale nie sposób się nie zgodzić. Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a u.p.i.p. wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Określona w tej regulacji właściwość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych w tym i emerytur pomostowych, ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu, kwalifikacja należy do zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a następnie właściwym jest sąd powszechny. Tak więc to w postępowaniu przed organem rentowym (ewentualnie sądem pracy i ubezpieczeń społecznych), w przypadku wniesienia odwołania, powinno dojść do ustalenia, czy praca wykonywana przez skarżącego jest pracą wykonywaną w szczególnych warunkach, w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.o.e.p. Odmienne przyjęcie prowadziłoby do stwierdzenia, że kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze należy do dwóch niezależnych od siebie organów orzekających w odrębnych trybach postępowania. Taki stan jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd o wyłącznie porządkującym charakterze wpisu do komentowanej ewidencji. Taka ewidencja to rodzaj rejestru, który nie może w sposób władczy przesądzać o obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez pracodawcę, a także nie może wiązać organu ubezpieczeniowego w zakresie uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy, jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, a w konsekwencji oddziaływać na przyznanie pracownikowi emerytury pomostowej. W świetle takiej konstatacji należało przyjąć, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w sytuacji, gdy nie istnieje spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą co do kwalifikacji konkretnego stanowiska do tej kategorii stanowisk pracowniczych. Takie stanowisko zaprezentowano w wyrokach: NSA z dnia 20.03.2014r. sygn. akt I OSK 238/13, WSA w Opolu z dnia 8.10.2013r. sygn akt II SA/Op 228/13 i z dnia 30.12.2013r. sygn akt II SA/Op 365/13, dostępne pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl Skoro w rozpoznawanej sprawie spór taki istnieje, albowiem pracodawca w Zakładowym Wykazie Stanowisk Pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie umieścił zajmowanego przez skarżącego stanowiska "pomocnik palacza, palacz kotłów parowych", to organy inspekcji pracy nie są uprawnione do wydania decyzji nakazującej pracodawcy umieszczenie pracownika w ewidencji o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 u.o.e.p. W konsekwencji postępowanie przed organem I instancji podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a., zaś odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję Inspektora pracy umarzającą postępowanie o wpisanie do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w skardze. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. 1.