II SA/Ke 832/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze., po rozpatrzeniu odwołania K.K. i Pana Z.K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu usytuowanego od strony południowo-zachodniej istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego na działce nr ewid. 193, w granicach terenu oznaczonego na załączniku graficznym ABCDEFG-A, obręb 0009, przy ul. G. w K. - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że w odwołaniu od decyzji organu In instancji K.K.i Z.K.zarzucili: 1. sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z rzeczywistym stanem faktycznym polegającą na przyjęciu, iż taras od strony południowo-zachodniej budynku wybudowany około 2005r. jest budową legalną i ma posłużyć do odbudowy tegoż tarasu a zarazem jego legalizacji, 2. niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tym bardziej, że w ocenie odwołujących się, powoływanie się na informacje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - pismo z dnia 07.03.2013r. jest bezprzedmiotowe, bowiem w 2011r. inwestor występował o warunki zabudowy dla budowy tarasu od strony południowo-zachodniej, 3. wydanie decyzji na podstawie sprzecznych danych, nadbudowa tarasu będzie barem dla gości hotelowych, 4. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie, tj. art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, 5. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., co doprowadza do zalegalizowania samowoli budowlanej, W treści odwołania wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonując w trybie art. 138 k.p.a. oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz oceny zasadności zarzutów odwołania, na podstawie analizy akt sprawy, zważyło co następuje: Przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2012, poz. 647, ze zm.) stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji następuje na wniosek inwestora, zaś wniosek winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Wniosek D. K. spełnia wymagania w/w przepisów prawa. Art. 61 ustawy zawiera dyspozycję, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Organ I instancji ustalił łączne wypełnienie warunków w/w przepisu prawa. Organ I instancji, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji. W ocenie Kolegium, przed wydaniem decyzji w analizowanej sprawie, organ I instancji ustalił i udokumentował łączne wypełnienie warunków art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ sporządził w sprawie analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Na podstawie wyników tej analizy organ I instancji ustalił w sposób zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy. Organ I instancji ustalił następujące parametry dla nowej zabudowy: - nieprzekraczalna linia zabudowy - nie ulegnie zmianie, tj. w odległości 45,50m od krawędzi jezdni ul. G., - wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji: nie ulegnie zmianie i wynosi 0,26, udział powierzchni biologicznie czynnej - nie ulegnie zmianie, - szerokość elewacji frontowej - nie ulegnie zmianie i wynosi 12,52/m/ - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej nadbudowy - nie może przekroczyć 8,5/m/ mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Wysokość okapu elewacji frontowej zasadniczej bryły budynku mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku nie ulegnie zmianie i wynosi 7,5/m/, - geometria dachu projektowanej nadbudowy - dach dwuspadowy symetryczny o kącie nachylenia nawiązującym do dachów na istniejących sąsiednich obiektach od 15 stopni do 35 stopni oraz do dachu głównej bryły budynku. Wysokość kalenicy dachu projektowanej nadbudowy mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku nie może przekroczyć wysokości głównej kalenicy dachu w stanie istniejącym tj. 12,14/m/. Położenie kalenicy dachu projektowanej nadbudowy w stosunku do frontu działki - układ szczytowy. Wysokość kalenicy zasadniczej bryły budynku nie zmieni się. W ocenie Kolegium, organ I instancji wyznaczając aktualnie granice obszaru analizowanego nie naruszył treści w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku, bowiem obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z w/w przepisem prawa w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki terenu objętego wnioskiem i jednocześnie nie mniej niż 50 m, przy czym za front działki uznano część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę to jest z drogi gminnej. W ocenie Kolegium, zasadna jest przedstawiona argumentacja organu I instancji, dotycząca racjonalności urbanistycznej granic wyznaczonego obszaru analizowanego. Zatem jeżeli przy ustaleniach pod uwagę została wzięta zasada dobrego sąsiedztwa brak jest podstaw do kwestionowania wyznaczenia obszaru w sposób nierównomierny (wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 1533/07 - LEX nr 488467). Organ odwoławczy podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1520/07, wyrok NSA z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09). W wyroku z dnia 31 maja 2010r. sygn. akt II OSK 860/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił zwłaszcza, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Jak przyjęto w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego "wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii, jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych, a w konsekwencji rozwoju gospodarczego. Tereny zurbanizowane powinny być maksymalnie wykorzystane (zasada ekonomicznego wykorzystania przestrzeni - art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)". W granicach wyznaczonego obszaru analizowanego organ I instancji przeprowadził stosowną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w aspekcie łącznego spełnienia warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występują budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, jak też usługowej, w ocenie Kolegium, kontynuacja funkcji wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń. Zgodnie z art. 60 ust. 4 projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Decyzja Prezydenta Miasta zawiera elementy wymagane art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m.in. określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 wyznacza linie rozgraniczające teren inwestycji. Skoro zatem, analizowana decyzja nie narusza ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów odrębnych, brak jest podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga jedynie w zakresie wniosku złożonego przez D.K., przy czym ustawa nie zezwala na modyfikowanie wniosku przez organ prowadzący postępowanie. Ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek, bowiem tak stanowi art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Oznacza to, że organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących braku zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację planowanej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że kwestia ta nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Brak zgody właściciela działki sąsiedniej nie stanowi podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem przyzwolenia do takiego orzekania, nie daje treść w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badanie zgodności z prawem istniejących obiektów (części obiektów) na działce inwestora należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego i nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wydane w tej sprawie. Jednakże z pisma (z dnia 15 marca 2013r. oraz z dnia 7 marca 2013r.) załączonego do akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż budynek przy ul. G. 26 wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z 1989r. i oddany do użytkowania w 1991r. jako budynek mieszkalno-usługowy. Z w/w pisma organu nadzoru budowlanego z dnia 7 marca 2013r. wynika, że istniejący obecnie taras od strony południowo- zachodniej budynku jest "obiektem legalnym". Organ podkreślił, że aktualnie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/06 możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej, poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W każdym z w/w etapów realizacji inwestycji organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz co wymaga podkreślenia zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwe najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy powinny określać jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a nie władczo przesądzać o spełnieniu tych wymagań. O tym rozstrzygał będzie dopiero organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Takie stanowisko prezentuje m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19.01.2007r. sygn. akt II OSK 200/06 Samorządowe Kolegium odwoławcze podkreśliło, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji, do czego niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się jedynie "ramy" do których należy dostosować ewentualne pozwolenie na budowę. Stosownie do treści art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmowa ustalenia warunków zabudowy możliwa jest jedynie w sytuacji wskazania sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium niezasadne są zatem wszelkie zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję z dnia [...] wniósł Z. K.. domagając się jej uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że SKO w decyzji [...] dotyczącej budowy tarasu od strony południowo-zachodniej budynku przy ul. G. 27 cofnęło decyzję Prezydenta Miasta o wydanie warunków zabudowy w/w tarasu. Po zmianie wniosku przez inwestora pominięto już budowę tarasu występując o nadbudowę nad tarasem, próbując niejako obejść prawo i zalegalizować budowę tarasu. Skarżący zarzucił, że SKO nie sprawdziło w jaki sposób bez warunków zabudowy taras stał się legalny, pomimo że został wybudowany w 2005r. Postępowanie nie potwierdziło stanu faktycznego, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która przystąpiła do sprawy na podstawie art. 8 p.p.s.a. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym zasady słuszności i współżycia społecznego nie mogą być brane pod uwagę. Przedmiotem kontroli Sąd pod względem zgodności z prawem jest decyzja określająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie tarasu. Zgodnie z brzmieniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), zwanej dalej ustawą, gdy na danym obszarze nie obowiązuje plan miejscowy, każda zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na m.in. wykonaniu robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Zgodnie z regulacją ustawową decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Organ administracji jest związany wnioskiem i nie może tego wniosku interpretować zawężająco. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z ustawą Prawo budowlane. Oba te akty określają jeden zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych należy uznać, że ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane, niekoniecznie poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia. Definicje legalne stworzone na potrzeby ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) mają zastosowanie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z definicją legalną budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) – "nadbudowa" jest jednym z działań (wykonywaniem czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej. W sprawie niniejszej wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył nadbudowy tarasu istniejącego budynku mieszkalno-usługowego. Organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu miał obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. W ocenie Sądu, organ orzekający przeprowadził stosowną analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, w aspekcie łącznego spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę fakt, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występują budynki o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, jak też usługowej, prawidłowa jest ocena Kolegium o kontynuacji funkcji wnioskowanej inwestycji. Organ prawidłowo ustalił łączne wypełnienie warunków w/w przepisu prawa i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji, po uzyskaniu stosownych uzgodnień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że brak zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej nie może mieć wpływu na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż "zgoda" nie jest przewidziana w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji o warunkach zabudowy organ określa jedynie warunki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a ich spełnienie następuje na etapie pozwolenia na budowę (lub w postępowaniu legalizacyjnym). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji, lecz jest wstępem do kolejnego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Twierdzenie skarżącego, że "nadbudowa tarasu będzie barem dla gości hotelowych" nie może być oceniane na tym etapie postępowania inwestycyjnego, na którym nie bada się wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do zarzutu skargi, że taras, którego dotyczy nadbudowa jest zrealizowany samowolnie, wskazać należy na treść pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 marca 2013r., z którego wynika, że istniejący obecnie taras od strony południowo zachodniej budynku mieszkalno-usługowego jest obiektem legalnym, a twierdzenie Z. K. o samowolnej jego budowie nie jest poparte dowodami. Zawiadomienie o oddaniu do użytku wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 25 lipca 1989r. budynku obejmowało również taras od strony południowo zachodniej budynku. Podkreślić także należy, że z konstytucyjnej zasady ochrony prawa ochrony własności oraz z ukształtowania prawa własności jako najszerszego prawa do rzeczy w kodeksie cywilnym wynika, że należy domniemywać prawo do korzystania z rzeczy przez właściciela, w tym do zagospodarowania nieruchomości w sposób przez niego wybrany, pod warunkiem respektowania prawnych zakazów i nakazów. Zaskarżoną decyzją organ zastrzegł, że nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy). Dotyczy to także skarżącego, który jest współwłaścicielem nieruchomości sąsiedniej. Przeszkodą w wydaniu decyzji nie może być to, że po zrealizowaniu inwestycji prawdopodobnie zwiększy się natężenie hałasu, ruchu na sąsiednich nieruchomościach, "zakłócenie ciszy nocnej", zwiększony ruch samochodowy. Kwestie te są badane w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. pozwoleniu na budowę. Poza tym kwestia, czy obiekt, który ma być nadbudowany został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2002r., sygn.. akt II Sa/Kr 2524/99, LEX Polonica 358525). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, w związku z czym skarga na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlega oddaleniu.