II SA/Ke 834/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016r. sprawy ze skargi A. S. i Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. II SA/Ke 834/16 UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze Kielcach po rozpatrzeniu zażalenia P. J. na postanowienie Burmistrza Miasta S.a z 18 kwietnia 2016 r. w sprawie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją w sprawie przebudowy dachu oraz nadbudowy części poddasza na budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. O. w S.u, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Burmistrz Miasta S.a po rozpatrzeniu wniosku P. J. postanowieniem z 18 kwietnia 2016 r., działając w trybie art. 149 § 3 i 4 kpa, odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z 29 lutego 2016 r. w sprawie przebudowy dachu oraz nadbudowy części poddasza na budynku mieszkalnym na działce nr ewid. [...] przy ul. O. w S. W złożonym zażaleniu P. J. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 124, art. 149 § 2 i 3 kpa. Rozpatrując wniesione zażalenie Kolegium ustaliło, że przedmiotem wniosku P. J. było żądanie wznowienia postępowania, czyli wdrożenia jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, stanowiących odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej ustanowionej w art. 16 § 1 kpa. P. J. wnioskiem z 12 kwietnia 2016r. zwróciła się do Burmistrza Miasta S.a o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie "przebudowy dachu oraz nadbudowy części poddasza na budynku mieszkalnym" na działce nr ewid. [...] przy ul. O. w S.u, powołując się na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 kpa. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawczyni ustną informację o decyzji Burmistrza Miasta S.a z dnia 29 lutego 2016r. powzięła w dniu 24 marca 2016r. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyła w dniu 12 kwietnia 2016r. Zatem, zdaniem SKO, zachowała miesięczny wymagany ustawowo termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, od momentu dowiedzenia się o decyzji ostatecznej. Z treści zaskarżonego postanowienia organu I instancji wynika, że w jego ocenie P. J. nie udowodniła, że planowane zamierzenie na działce nr [...] położonej przy ul. O. w S.u będzie miało bezpośredni wpływ na warunki mieszkaniowe i wartość jej nieruchomości, gdyż istniejący budynek mieszkalny nie zmienił przeznaczenia, nie jest obiektem uciążliwym, odległość od granicy i położonego w tej granicy budynku P. J. wynosi ok. 6m i nie ulega zmianie, jednocześnie jest zachowana odległość o jakiej mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu I instancji nieprawdziwym jest zarzut, iż budynek mieszkalny jest obiektem przesłaniającym i zacieniającym nieruchomość wnioskodawczyni. Nadto organ stwierdził, że P. J. nie wskazała przepisu prawa materialnego, który stanowiłby potwierdzenie istnienia interesu prawnego, stanowiącego niezbędną przesłankę do uznania jej za uczestniczkę postępowania administracyjnego i nie wykazała wpływu oddziaływania przebudowy dachu i nadbudowy poddasza na swoją nieruchomość. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium podniosło, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, że P. J. nie ma interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej nieruchomość znajduje się poza zasięgiem oddziaływania inwestycji. Jak bowiem wynika z załącznika graficznego wniosku inwestorskiego z dnia 27 stycznia 2016r. działka nr [...] , będąca własnością P. J., znajduje się w granicach oddziaływania terenu inwestycji. Zgodnie z opisem zamieszczonym we wniosku na mapie określono linią przerywaną granice obszaru, na którym planowana inwestycja będzie oddziaływać. Zatem wbrew twierdzeniom organu I instancji P. J. ma interes prawny w sprawie objętej jej wnioskiem. Wystarczającą okolicznością dla przyznania statusu strony postępowania jest stwierdzenie, że działka nr ewid. [...] znajduje się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, winien zapadłe rozstrzygnięcie doręczyć jej pełnomocnikowi, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie samej stronie. Takie działanie organu stanowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że organ I instancji winien uwzględnić wniosek P. J.. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze A. S. i Z. S. wnieśli o uchylenie postanowienia z 20 lipca 2016 r. zarzucając błędną ocenę stanu prawnego i faktycznego w zakresie dotyczącym istnienia po stronie P. J. interesu prawnego determinującego legitymację czynną po jej stronie w rozumieniu art. 28 kpa w zakresie dotyczącym wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. z 29 lutego 2016 r. Zdaniem skarżących fakt, że działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki skarżących, na której zostały zlokalizowane kwestionowane inwestycje budowlane, nie oznacza automatycznie, że właścicielce tej nieruchomości będzie przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i że może ona skutecznie składać wnioski natury formalnej i merytorycznej zmierzające m.in. do podważenia ostatecznej już decyzji z 29 lutego 2016 r. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżących, brak jest przesłanek do przyjęcia, że ich inwestycja w jakikolwiek uciążliwy sposób będzie oddziaływać czy też już oddziałuje na nieruchomość P. J.. W zaskarżonym postanowieniu nie wskazano w konkretny sposób, na czym uciążliwe oddziaływanie na działkę P. J. miałoby polegać, a orzeczenie Burmistrza S.a poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego i zostało należycie umotywowane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą. Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie SKO w Kielcach uchylające postanowienie Burmistrza Miasta S. z 18 kwietnia 2016 r., którym odmówiono wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie ustalenia na rzecz A. i Z. S. warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "przebudowa dachu oraz nadbudowa części poddasza na budynku mieszkalnym" na działce nr ewid. [...] przy ul. O. w S.. Kolegium, odmiennie od organu I instancji, przyjęło, że wnioskodawczyni – P. J. – ma interes prawny w sprawie objętej jej wnioskiem albowiem jej działka nr [...] znajduje się w granicach oddziaływania terenu inwestycji. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Warunkiem skutecznego jego wszczęcia jest po pierwsze powołanie się na jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b kpa, a po drugie złożenie przez stronę wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 kpa lub odpowiednio w art. 145a § 2 i 145b § 2 kpa. W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z 12 kwietnia 2016 r. powołała się na ustawową przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia. Wobec tego, że informację o wydaniu decyzji z 29 lutego 2016 r. P. J. powzięła w dniu 24 marca 2016 r., to złożenie wniosku o wznowienie postępowania w dniu 12 kwietnia 2016 r. nastąpiło z zachowaniem terminu, o jakim wyżej mowa. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa bądź w 145a kpa, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te są spełnione, organ wznawia postępowanie, a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §1 i 2 kpa). W przeciwnym wypadku organ właściwy wydaje postanowienie o odmowie wznowienia ( art. 149 § 3 kpa). Skoro zatem w podaniu o wznowienie wnioskodawczyni wskazała zarówno ustawową podstawę wznowienia jak i złożyła je w terminie, to stosownie do art. 148 i 149 § 1 kpa nie było podstaw do odmowy wznowienia postępowania, a co za tym idzie z tego już tylko powodu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Odmowa wznowienia postępowania administracyjnego z tej przyczyny, że podanie wniosła osoba nie będąca stroną, może bowiem nastąpić w jedynie w wyjątkowych sytuacjach, kiedy mamy do czynienia z oczywistym brakiem przymiotu strony, a taki przepadek w stanie sprawy nie zachodzi. Bezspornym bowiem jest, że nieruchomość będąca własnością P. J. nr ewid. [...] graniczy bezpośrednio z nieruchomością (działką nr ewid. [...] ), na której usytuowany jest budynek mieszkalny skarżących, a który stanowił przedmiot decyzji z 29 lutego 2016 r. Podzielając pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, a przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko przepis prawa materialnego stanowić może podstawę interesu prawnego i stwarzać dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, stwierdzić należy, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1016/06 (dostępnym na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 2105/10; z dnia 1 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 473/11; z dnia 8 września 2004 r. sygn. OSK 394/04). Jak wynika natomiast z wniosku A. i Z. S. z dnia 27 maja 2016r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności z załączonej do niego mapy do celów projektowych, obszar oddziaływania inwestycji obejmie część działki nr [...] stanowiącej własność P. J.. Skoro więc sam inwestor wskazał na taki obszar oddziaływania inwestycji, to na aktualnym etapie postępowania błędnie uznał w swoim postanowieniu organ I instancji, że skarżąca nie ma przymiotu strony, a tym samym zasadnym było uchylenie tego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.