II SA/Ke 84/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2009r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał K. P. pomoc finansową na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w łącznej kwocie 96 373,25 zł. Jako podstawę prawną wskazano w decyzji art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2005r. Nr 31, poz. 264) oraz § 7 ust. 1 w związku z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005r. Nr 17, poz. 142 ze zm.). W decyzji określono, że przyznana pomoc finansowa zostanie wypłacona w dwóch ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z treści § 9 ust. 3 w/w rozporządzenia w ten sposób, że pierwsza rata w kwocie 48 186,63 zł zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja stanie się ostateczna, zaś druga rata w kwocie 48 186,62 zł zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 lit. b rozporządzenia. Decyzja z dnia [...] lutego 2006r. została "zmieniona" postanowieniem z dnia 21 lipca 2006r. w trybie art. 113 § 1 i § 2 kpa poprzez uzupełnienie jej uzasadnieniem. Wobec nie złożenia odwołania decyzja z dnia [...] lutego 2006r. stała się ostateczna i wypłacono K. P. pierwszą ratę pomocy finansowej. Dnia 27 grudnia 2007r. K. P. złożył do organu "oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia i osiągnięciu przez gospodarstwo żywotności ekonomicznej na poziomie co najmniej 4 EJW". W dniu 28 lutego 2008r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Nr [...] o przyznaniu K. P. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, w związku z niedopełnieniem warunków, o których mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Powodem wszczęcia postępowania było stwierdzenie przez organ podczas kontroli w dniu 15 stycznia 2008r. oraz wizytacji gospodarstwa w dniu 11 lutego 2008r. niezgodności między oświadczeniem złożonym przez wnioskodawcę i stwierdzonym stanem faktycznym. Dnia [...] października 2008r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał na podstawie art. 162 § 2 i § 3 kpa w związku z § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich decyzję Nr [...], którą uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] o przyznaniu K. P. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Po rozpoznaniu odwołania K. P. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. Nr [...] utrzymał w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w dniu 15 stycznia 2008r. (po złożeniu przez K. P. oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia) kontrola w gospodarstwie rolnym wykazała brak pokrywy na zbiorniku na gnojówkę (sekcja II protokołu z czynności kontrolnych Nr [...]), co było między innymi zadeklarowane jako przedsięwzięcie objęte realizacją w ramach działania "dostosowanie gospodarstwa do standardów Unii Europejskiej". W dniu 11 lutego 2008r. przeprowadzona została przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR wizytacja w gospodarstwie rolnym K. P., która potwierdziła brak przykrycia zbiornika ma gnojówkę (protokół z wizytacji Nr [...]). Kolejna kontrola w dniu 12 maja 2008r. potwierdziła oświadczenie K. P. z dnia 19 marca 2008r., w którym stwierdził, że wykonał już brakującą przykrywę zbiornika na gnojówkę. Organ odwoławczy uznał, że K. P. uchybił regulacjom wynikającym z § 3 pkt 3a rozporządzenia, w myśl którego płatność jest przyznawana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej w terminie określonym w tym planie, w celu dostosowania gospodarstwa rolnego do wymagań w zakresie przechowywania nawozów naturalnych, określonych w przepisach o nawozach i nawożeniu oraz w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań, mające na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, cytując przepisy § 10 ust. 1 i ust. 2 oraz § 9 ust. 2 i ust. 3 pkt 1 lit b rozporządzenia stwierdził, że nie zaistniały okoliczności wymienione w tym przepisie, które uniemożliwiałaby zrealizowanie przedsięwzięcia, a strona nie złożyła oświadczenia o ich wystąpieniu, lecz oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Ponieważ decyzja z dnia [...] lutego 2006r. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez K. P. czynności określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, a z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie dopełnił on warunków w wyznaczonym terminie organ I instancji uchylił - na podstawie art. 162 § 2 kpa - swoją decyzję z dnia [...] lutego 2006r. o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Organ odwoławczy uznał tę decyzję za uzasadnioną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł K. P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Stwierdził, że poniósł już i tak duże nakłady finansowe, a nadto "przywracając stan poprzedni w zakresie wykonania przykrycia zbiornika gnojówki, który de facto istnieje, musiał zetknąć się ze zdarzeniem losowym, jakim były silne podmuchy wiatru", a także koniecznością zaciągnięcia zobowiązań finansowych celem ponownej realizacji tego przedsięwzięcia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia są odmienne od tych przedstawionych w skardze. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym. Zasady celowości, czy też słuszności nie mogą być brane pod uwagę przy rozpoznaniu skargi. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem prawa materialnego (bez podstawy prawnej), co zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Na wstępie należy stwierdzić, że zastosowany w sprawie niniejszej przepis art. 162 § 2 kpa stanowi, że organ uchyli wydaną przez siebie decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności, przy czym uchylenie następuje w drodze decyzji (§ 3 kpa). Zastrzeżenie w decyzji dopełnienia pewnych czynności odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą (J.Borkowski, Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 171-171). Zlecenie jest klauzulą dodatkową decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana, nie zawiesza ono skuteczności decyzji, do której zostało dodane, nie odracza możliwości jej wykonania, lecz zobowiązuje adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu winna nastąpić równocześnie lub nawet dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. (T.Woś, Termin, s. 30 i 31). Związanie zatem zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku, pozostającego w ścisłym związku z treścią i prawnym bytem decyzji, zaś niewypełnienie zlecenia daje podstawę do uchylenia decyzji w trybie art. 162 § 2 kpa. Dopuszczalność zastosowania art. 162 kpa jest uzależniona od tego, czy w decyzji administracyjnej dokonano indywidualizacji dopełnienia określonych czynności, gdyż brak takiego rozwiązania w decyzji uniemożliwia zastosowanie art. 162 kpa, albowiem zlecenie nie może wynikać z przepisów prawa. Wobec tego przepis art. 162 § 2 kpa uzależnia uchylenie decyzji od niewykonania zlecenia zamieszczonego w treści samej decyzji (p. uchwała NSA z dnia 24.IX.2001r., OPS 6/01, ONSA 2002/1/7). Zlecenie nie może więc dotyczyć czynności, czy też obowiązków, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Odnosząc powyższe uregulowania do sprawy niniejszej stwierdzić należy, że z uwagi na to, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006r. zawiera obowiązek wynikający wprost z ustawy, jego niedopełnienie nie uzasadnia uchylenia tej decyzji w trybie art. 162 § 2 kpa. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie niniejszej stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2005r. Nr 17, poz. 142 ze zm.) zwanego dalej zarządzeniem, wydanego z upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.). Powołane przepisy nie zawierają uregulowań upoważniających do uchylenia prawomocnej decyzji o przyznaniu pomocy. Nie zawierają także uregulowań, które dawałyby podstawę do nałożenia w decyzji o przyznaniu płatności jakichkolwiek zleceń. Mimo tego organy obu instancji powiązały możliwość zastosowania art. 162 § 2 kpa z uregulowaniami § 9 i § 10 rozporządzenia, dotyczącymi niewypłacenia drugiej raty płatności oraz zwrotu pierwszej raty. Z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia wynika, że płatność na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej jest wypłacana w dwóch równych ratach. Pierwszą ratę wypłaca się w terminie 60 dni od dnia, gdy decyzja o przyznaniu pomocy finansowej stała się ostateczna (§ 9 ust. 2). Warunkiem wypłaty drugiej raty jest: - zrealizowanie w terminie przez producenta rolnego przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania i osiągnięcie nie później niż w dniu, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia wielkości ekonomicznej gospodarstwa rolnego wynoszącą co najmniej 4 EJW (ESU), w rozumieniu decyzji Komisji (EWG) nr 85/377 z dnia 7.VI.1985r. (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. a), - złożenie kierownikowi biura powiatowego Agencji nie później niż w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął termin zakończenia realizacji przedsięwzięcia, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenia o zakończeniu realizacji tego przedsięwzięcia i o tym, że wielkość ekonomiczna gospodarstwa rolnego wynosi co najmniej 4 EJW (ESU) (§ 9 ust. 3 pkt 1 lit. b) W § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia stwierdzono, że drugą ratę płatności wypłaca się w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w pkt 1 lit. b. W decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2006r. "zastrzeżono", że "druga rata przyznanej płatności zostanie wypłacona w terminie 60 dni od dnia złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 9 ust. 3 lit. b rozporządzenia", co stanowi powtórzenie powołanego zapisu rozporządzenia. Z uregulowań rozporządzenia wynika zatem, że wypłata pierwszej raty płatności nie jest obwarowana żadnym warunkiem, zaś wypłata drugiej raty jest uzależniona od wykonania w terminie przedsięwzięcia oraz złożenia w określonym terminie oświadczenia w tym zakresie. Rozporządzenie określa również konsekwencje nie zrealizowania w terminie przedsięwzięcia. Jak wynika a contrario z treści § 9 ust. 3 druga rata płatności nie podlega wypłacie, gdy producent rolny nie zrealizuje w terminie przedsięwzięcia określonego w planie dostosowania lub nie złoży oświadczenia. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 w takiej sytuacji pierwsza rata płatności podlega zwrotowi, chyba że zaistnieją okoliczności wymienione w ust. 2. Zwrot następuje na zasadach i w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (§ 11 rozporządzenia). Wskazane przepisy określają więc skutki niedopełnienia przez stronę czynności wynikających z przepisu prawa. Analiza treści decyzji z dnia [...] lutego 2006r. Nr [...] Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznaniu K. P. pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej nie wskazuje na to, aby przyznanie tej pomocy obwarowane było warunkami, czy zleceniami, których niedopełnienie pozwalałoby na uchylenie decyzji. W szczególności umieszczony na stronie pierwszej decyzji zwrot "przyznana pomoc zostanie wypłacona w dwóch równych ratach z zastrzeżeniem dopełnienia obowiązków wynikających z § 9 ust. 3 rozporządzenia..." w żadnym razie nie stanowi sformułowania warunku przyznania pomocy. Zwrot ten, zgodnie z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu z dnia 18 stycznia 2005r. określa warunki wypłaty poszczególnych rat, jednak sama decyzja o przyznaniu pomocy jest bezwarunkowa. Wobec treści przepisów prawa i treści omawianej decyzji należy uznać, że decyzja o przyznaniu pomocy nie mogła i nie była decyzją zawierającą warunek lub zlecenie. Sąd uznał, że skoro w § 9 ust. 3 rozporządzenia wymienione zostały obowiązki, które producent musi spełnić dla uzyskania drugiej raty płatności, to normatywny charakter tych obowiązków wyklucza uznanie ich za czynności opisane w art. 162 § 2 kpa, a to w konsekwencji wyklucza możliwość zastosowania w sprawie tego przepisu jako postawy orzekania. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (p. wyrok NSA z dnia 21.X.2008r., sygn. akt II GSK 403/08, wyrok NSA z dnia 28.I.2009r. sygn. akt II GSK 688/08). W konsekwencji uznać należy, że decyzja z dnia [...] lutego 2006r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest decyzją, o której mowa w art. 162 § 2 kpa. Brak było zatem podstawy prawnej do jej uchylenia z zastosowaniem trybu z art. 162 § 2 kpa, a jak wyżej wskazano ani § 9, ani § 10 rozporządzenia nie dają podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej o przyznaniu pomocy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzja z dnia [...] października 2008r. o uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2006r. o przyznaniu pomocy wydana została bez podstawy prawnej. Powoduje to, że decyzja ta, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2008r. dotknięte są wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkującą zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzeniem nieważności obu decyzji. Na podstawie art.152 Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.